I SA/Gl 178/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Dorota Kozłowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej: organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 17 § 1 b i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Burmistrza Miasta P. (dalej: wierzyciel, skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...], nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...], nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...], nr [...] – utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko A S.A. w K. (dalej: zobowiązana, Spółka) na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza Miasta P. z dnia [...] nr [...] i [...] oraz z dnia [...] nr od [...] do [...], obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za 2005 r. W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II FSK 727/14 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 666/13 oraz postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...], nr [...], w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, Dyrektor Izby Skarbowej w K. po ponownym rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...], nr [...], ostatecznie postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążeniu nimi wierzyciela. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] wierzyciel wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Gl 1218/16. Wnioskiem z dnia 14 września 2016 r. wierzyciel, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, który uznał przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. za niezgodne z Konstytucją, zwrócił się do organu odwoławczego o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]. Wierzyciel złożył zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, wnosząc o jego uchylenie. Wierzyciel podniósł, że co do zasady wniosek o wznowienie postępowania zawiera inne zarzuty niż skarga do sądu administracyjnego, która winna opierać się na obowiązującym stanie prawnym i może jedynie ewentualnie zawierać prośbę o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego przez Sąd, jeśli kwestionowana jest zgodność z Konstytucją danej regulacji prawnej, która stanowiła podstawę orzekania przez organ administracyjny. Zdaniem wierzyciela, zawieszenie postępowania nie było właściwe, gdyż organ odwoławczy powinien był, po wznowieniu postępowania, wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Za taką kolejnością rozstrzygania obu spraw przemawiają nie tylko argumenty wynikające z przepisów prawa, ale również wzgląd na ekonomikę procesową i ochronę interesów stron. Jeśli bowiem podstawą do wznowienia postępowania jest stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów, to sprawa winna zostać rozstrzygnięta od początku przez organ administracji. Zatem sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a ten sam efekt można osiągnąć szybciej i bez potrzeby angażowania Sądu poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem i wydanie postanowienia uwzględniającego skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaakcentował, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym niemożliwe jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego nadzwyczajnego w sytuacji, gdy sprawa zawisła przed sądem administracyjnym. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przesłanką wznowienia postępowania, stosownie do wniosku wierzyciela z dnia 14 września 2016 r., jest art. 145a § 1 i § 2 K.p.a., zgodnie z którym strona może żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy przywołał treść art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Organ odwoławczy zaznaczył, że odwracając tę sytuację przyjąć należy, iż zainicjowanie postępowania sądowego musi prowadzić do zawieszenia postępowania administracyjnego, później wszczętego, czyli jak w niniejszym przypadku, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...], dotyczącym kosztów egzekucyjnych naliczonych według stawek określonych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., o których niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/15, zgodnie z którym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji lub postanowienia ostatecznego, gdyż negatywnymi tego następstwami może być sprzeczność podjętych w nich rozstrzygnięć. Organ odwoławczy wskazał też, że w powyższym wyroku potwierdzona została niecelowość nakładania się na siebie tych postępowań z punktu widzenia zasad ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędnymi z powodu załatwienia sprawy w innym trybie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kolizję taką można i należy wyłączyć właśnie poprzez wstrzymanie biegu jednego z tych postępowań, czyli jego zawieszenie, co znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy podniósł następnie, iż poza sporem jest, że wniosek wierzyciela o wznowienie postępowania został złożony po wszczęciu postępowania sądowego, którego przedmiotem jest to samo postanowienie ostateczne z dnia [...]. Natomiast sugerowane przez wierzyciela zawieszenie postępowania toczącego się w tym samym przedmiocie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach jest pozbawione podstaw prawnych, gdyż przesądza o tym treść art. 56 P.p.s.a. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na postanowienie organu odwoławczego pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 56 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wcześniejsze wniesienie skargi do sądu powoduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego wskutek wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem zaskarżonym do sądu. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wywodził, że nie istnieje zależność pomiędzy rozstrzygnięciem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach a sposobem załatwienia sprawy po wznowieniu postępowania przez organ odwoławczy, gdyż różne są zakresy obu spraw. W sprawie przed sądem administracyjnym przedmiotem jest zasada odpowiedzialności za koszty postępowania egzekucyjnego, natomiast przedmiotem postępowania po jego wznowieniu jest wysokość wszystkich kosztów postępowania egzekucyjnego, niezależnie od tego, kto ma te koszty ponosić. Dlatego więc organ odwoławczy powinien prowadzić postępowanie po jego wznowieniu, a w przypadku, gdyby przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd postanowienie z dnia [...] zostało zmienione, wówczas zaistnieje podstawa do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Następnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że art. 56 P.p.s.a., na który powołał się organ odwoławczy, dotyczy jedynie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym i z przepisu tego nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania przez organ w sytuacji, gdy sąd ma rozpoznać skargę na ostateczne postanowienie, co do którego wznowiono postępowanie. Z kolei odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/15 pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że postępowanie administracyjne w sprawie, w której Sąd ten orzekał miało zostać wznowione na wniosek strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, a wniosek o wznowienie został złożony po wniesieniu skargi na ostateczną decyzję administracyjną, ale przed wydaniem wyroku przez sąd. Natomiast w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania stanowi fakt, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego wydane zostało postanowienie dotyczące kosztów egzekucyjnych. Zatem w rozpatrywanej sprawie ewentualna wadliwość postępowania i wydanego w nim orzeczenia nie jest powiązana z działaniem organu administracji ale z wadliwością podstawy prawnej tego działania, o której orzekł Trybunał Konstytucyjny. Co do zasady więc wniosek o wznowienie postępowania opiera się na innych zarzutach niż skarga do sądu administracyjnego. W dacie wydania ostatecznego postanowienia dotyczącego kosztów egzekucyjnych (tj. 2 sierpnia 2016 r.) wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wszedł jeszcze w życie, zatem ocena legalności działania organu będzie dokonywana z uwzględnieniem ówczesnego stanu prawnego. Końcowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zgodnie z art. 272 P.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne może zostać wznowione na wniosek strony, jeśli Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Zatem istnieje możliwość, że w sprawie zakończonej ostatecznym orzeczeniem organu administracyjnego, od którego skarga została prawomocnie oddalona, w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją będzie możliwe złożenie dwóch wniosków o wznowienie: jednego dotyczącego postępowania administracyjnego i drugiego - odnośnie postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązujące przepisy nie określają wzajemnej relacji obu postępowań, w szczególności, które z nich ma pierwszeństwo. Teoretycznie istnieją podstawy do zawieszenia obu postępowań - administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie pełnomocnika, w takim przypadku należy dać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, a postępowanie sądowe zawiesić. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację, zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporne zagadnienie dotyczy zbiegu dwóch postępowań zmierzających do wzruszenia tego samego ostatecznego aktu administracyjnego: wszczętego wcześniej postępowania przed sądem administracyjnym oraz wszczętego później nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W tak zarysowanym sporze Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że później wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] należało zawiesić. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/15, na które powołał się także organ odwoławczy. Dlatego też w dalszej części uzasadnienia posłuży się także zawartą w nim argumentacją. Natomiast Sąd nie podzielił argumentacji pełnomocnika skarżącego, że powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł na tyle w innej sytuacji faktycznej i prawnej, że w konsekwencji nie powinien mieć znaczenia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wypowiedział się bowiem co do zasady obowiązującej w razie zbiegu postępowania przed sądem administracyjnym i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, które zmierzają do wzruszenia tego samego ostatecznego aktu administracyjnego. W tym przypadku Sąd orzekający podziela stanowisko, że zasadą jest zawieszenie jednego z tych postępowań a mianowicie tego, które zostało uruchomione późnej. Jest to kluczowy element wspólny sytuacji prawnej, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie oraz w sprawie rozstrzyganej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można także zgodzić się z autorem skargi, że inne są przedmioty postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego postępowania wznowionego, w sytuacji, w której każde z nich dotyczy tego samego ostatecznego postanowienia. Istotnie ustawodawca expressis verbis nie rozstrzygnął relacji dwóch postępowań, w odniesieniu do konfiguracji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte przed lub równolegle z wszczęciem postępowania administracyjnego. Uczynił to jedynie w odniesieniu do konfiguracji odmiennej, tj. takiej, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. W art. 56 P.p.s.a. przyjęto, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jest oczywiste, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej ostatecznej decyzji albo ostatecznego postanowienia. Negatywne następstwa tego stanu rzeczy, związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogą skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Należy też zauważyć niecelowość nakładania się na siebie ich biegów z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne z powodu załatwienia sprawy w innym trybie. Kolizję tę można i należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych. Ponadto, co najważniejsze, daje ono możność zakończenia postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania, ale wręcz będzie mogło być do tego wyniku dostosowane. Jednocześnie nie może umknąć uwadze, że jak trafnie przyjął organ, zawieszenie wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji albo postanowienia w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na tę samą decyzję lub postanowienie. W tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w podjętym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku czyni zadość wynikającemu z art. 170 P.p.s.a. wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu. Podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś postępowania sądowoadministracyjnego art. 56 p.p.s.a., który dodatkowo zawiera zastrzeżenie, iż zawieszenie następuje, jeżeli skargę do sądu administracyjnego wniesiono po wszczęciu postępowania administracyjnego. Ustanawia on regułę określającą relację pomiędzy oboma postępowaniami oraz porządek, w jakim należy stosować te przepisy, tak by nie pozostawały one ze sobą w kolizji. Wskazuje ona, że pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, który został wcześniej uruchomiony. To postępowanie powinno być prowadzone i doprowadzić do rozstrzygnięcia ostatecznego lub - w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego – prawomocnego. Natomiast postępowanie późniejsze musi do tego czasu pozostawać w zawieszeniu i dopiero następnie może być podjęte i zakończone w sposób uwzględniający wynik postępowania wcześniejszego, tj. przez jego umorzenie, albo przez podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, jeżeli takiego rozstrzygnięcia w tym innym postępowaniu nie wydano. W świetle powyższych rozważań nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego: art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 56 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.