I SA/Gl 1879/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski Sędziowie NSA : Ewa Madej Eugeniusz Christ (spr.) Protokolant ref. Anna Florek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Rady Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w sprawie ulg w spłacaniu należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej. o d d a l a s k a r g ę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr[...]– Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, jako niezgodnej z przepisem art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( tekst jednolity : Dz. U. z 2003 r. Nr 13, poz. 148 ze zm.) oraz z przepisem art. 88 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego wejście w życie wymaga ogłoszenia, a więc publikacji w dzienniku urzędowym. Tym samym unormowanie zawarte w § 4 przedmiotowej uchwały, nieprzewidujące jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym, powoduje, że nie nabędzie ona mocy obowiązującej. Przepis ten, stanowiąc nierozerwalną część uchwały, wpływa bezpośrednio na ważność jej pozostałych zapisów. W skardze na to rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy C. wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi nadzoru brak legitymacji prawnej do sprawowania nadzoru prawnego odnośnie uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia oraz fakt podjęcia tego rozstrzygnięcia po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i naruszenie zasady wysłuchania stron, a więc obrazy przepisu art. 10 k.p.a. Uzasadniając skargę strona skarżąca powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach stwierdziła, że w wyrokach tych Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, z którego wynika, że uchwały organów stanowiących jednostek samorządu gminnego podjęte na podstawie art. 34 a ustawy o finansach publicznych nie są objęte nadzorem prawnym Wojewody [...] lecz Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wskazała, że w międzyczasie nie nastąpiła na tyle istotna zmiana ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawy o finansach publicznych czy też ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniałyby "nadzieję organu nadzoru na zmianę stanowiska Sądu w tym względzie". Strona skarżąca zauważyła, że przedmiotowa uchwała została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w dniu [...] jako właściwemu organowi nadzoru prawnego, a Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w dniu [...] doręczając zawiadomienie o tym fakcie skarżącemu w dniu [...] Wszczęcie tego postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło – zdaniem strony skarżącej - z przekroczeniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto niejako przy okazji organ nadzoru skutecznie uniemożliwił skarżącemu złożenie wyjaśnień w sprawie czym naruszył zasadę wysłuchania stron określonej w art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów poruszonych w skardze organ nadzorczy stwierdził, że w sprawach nadzoru kompetencje wojewody i regionalnej izby obrachunkowej mają charakter rozłączny, a ich zakresy nie mogą się krzyżować. Ogólne domniemanie kompetencji przemawia za przyznaniem wojewodzie uprawnień w takim zakresie, w jakim nie przysługują one Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Oznacza to, że poza sprawami przekazanymi wyraźnie do właściwości regionalnej izbie obrachunkowej organem nadzoru jest zawsze wojewoda. Zdaniem organu nadzoru skoro ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych w sposób wyczerpujący wylicza materię uchwał polegających kompetencji regionalnych izb obrachunkowych to tym samym przedmiotowa uchwała, której materia nie została wymieniona w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wykraczała poza kompetencje regionalnej izby obrachunkowej do objęcia jej postępowanie nadzorczym. Ponadto organ nadzoru wskazał, że Regionalna Izba Obrachunkowa w K. w dniu [...] uznając swoją niewłaściwość przekazała Wojewodzie [...] przedmiotową uchwałę. Zatem od tej daty, określającej datę wpływu uchwały do organu właściwego, należy liczyć 30 – dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo Wojewoda [...] w K. podniósł, że skarżąca nie wykazała by zarzucone naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez uprzedniego uzyskania stanowiska gminy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ) zwanej dalej ustawą p.p.s.a. "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 2 pkt 7 ustawy p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 146 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala ( art. 151 ustawy p.p.s.a.). Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) stanowi, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez wojewódzkie sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zasadzie nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem ich celowości lecz jedynie ocenia legalność podjętych rozstrzygnięć. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych do którego nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Uchwała została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. w dniu [...]. Pismem z dnia [...] Regionalna Izba Obrachunkowa działając zgodnie z przyjętymi zasadami podziału kompetencji w zakresie nadzoru nad podatkami samorządu terytorialnego przekazała przedmiotową uchwałę [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w K. celem zbadania zgodnie z właściwością. Uchwała wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] a w dniu [...] Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały zawiadamiając o tym stronę i pouczając ją o prawie złożenia wyjaśnień co nastąpiło w dniu [...] ( data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania ). Rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu [...] Kwestie sporne dotyczyły kompetencji Wojewody [...] do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, upływu terminu do jego podjęcia, oraz zakresu stosowania art. 10 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem", Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 cytowanej ustawy ) przy czym "Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami ( art. 87 powołanej wyżej ustawy ). Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 listopada 2003 r. "Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 "tej ustawy, a więc co do uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w konkretnych sprawach enumeratywnie wymienionych w pkt 1 – 6 tego przepisu. Przed dniem 29 listopada 2003 r. powołany przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy stanowił, że "Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych" nie wskazując o jakie sprawy finansowe chodzi i nie odnosząc się do treści przepisu art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy i określonej w nim kategorii spraw. Zmiana treści tego przepisu powodowała uściślenie, sprecyzowanie, a przez to i ograniczenie właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w zakresie sprawowanego nadzoru wyłącznie do spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy. Z kategorycznego brzmienia omawianego przepisu wynika ściśle i jasno, że ustawodawca określił obszar kompetencyjny regionalnych izb obrachunkowych. Tym samym wolą ustawodawcy właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych jako organem nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych, dotyczy tylko tych spraw finansowych, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Wszystkie inne sprawy, w tym finansowe, nie objęte treścią przepisu art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy nie podlegają nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych. W ten sposób ustawodawca usunął istniejące wcześniej niejasności w zakresie rozdziału kompetencji ustawowych organów nadzoru nad działalnością gminną. Należy bowiem pamiętać, że prawodawca w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym nie przewidział żadnego innego ograniczenia zakresu – wynikającego z art. 85 tej ustawy nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny ani też negatywny poza stwierdzeniem, że " w zakresie spraw finansowych" organem nadzoru jest regionalna izba obrachunkowa. Dlatego też uzasadnione jest twierdzenie, iż przepis art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dotyczy swoistego "podziału kompetencji" w zakresie nadzoru nad działalnością tej jednostki samorządu terytorialnego ustanawiającego generalną własność wojewody z wyłączeniem "spraw finansowych". W ustawie nie zdefiniowano zwrotu "w zakresie spraw finansowych wskazując organ sprawujący nadzór co oznacza, że pojęcie to należy tłumaczyć, rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, regulującej działalność tego organu, jako państwowego organu nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów szczegółowo wymienionych w tej ustawie oraz w zakresie spraw finansowych" określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Takie rozumienie pojęcia " w zakresie spraw finansowych" wynika również z treści art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym regionalnej izbie obrachunkowej przedkłada się uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia "objęte zakresem nadzoru" regionalnej izby obrachunkowej. Przepis dosłownie wskazuje jakie akty prawne podlegają nadzorowi tego organu i bezpośrednio odnosi się do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych określającego co leży "w zakresie działalności nadzorczej" regionalnych izb obrachunkowych. Dlatego też należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3232/01 zgodnie z którym "wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.) kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegające badaniu przez izbę, podpadają pod pojęcie "sprawy finansowe" w rozumieniu art. 86 u.s.g. A contrario, wojewoda nie jest właściwy do orzekania w sprawie nieważności wymienionych uchwał, m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych" ( patrz OSS 2002/3/88 ). Tym samym regionalna izba obrachunkowa jest właściwa rzeczowo do orzekania w ramach sprawowanego nadzoru jedynie co do tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, których przedmiot dotyczy wyłącznie spraw wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Orzekanie w innych sprawach stanowiło by niedopuszczalne naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych określa bowiem przypadki, w których organ ten jako organ nadzoru może wkraczać w działalność gminną w zakresie spraw finansowych. Z tych przyczyn można zasadnie stwierdzić, że przepisy art. 86 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyznaczają granice prawa regionalnych izb obrachunkowych, jako organów nadzoru do wkraczania w działalność komunalną gminy, w zakresie spraw finansowych, tylko w przypadkach określonych wyczerpująco w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). Skoro w niniejszej sprawie akt nadzorczy dotyczył uchwały rady gminy podjętej w sprawie nie wymienionej w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych to organem właściwym do orzekania o zgodności z prawem tej uchwały był wojewoda a nie inny organ. Należy tu nadmienić, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się strona skarżąca, zapadły w stanie prawnym odmiennym od istniejącego w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a wskazanie na naruszenie przepisu art. 34 a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) było całkowicie nieuzasadnione już choćby z tej przyczyny, że dotyczy on określenia zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, gdy tymczasem przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w brzmieniu obowiązującym w 2004 r. właśnie ogranicza zakres działalności nadzorczej tego organu do spraw podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Tak więc sprawy opłat, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie należą do właściwości rzeczonej regionalnych izb obrachunkowych, a tym samym podlegają kompetencji wojewody. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że podniesiony w skardze zarzut braku legitymacji prawnej do sprawowania nadzoru prawnego odnośnie przedmiotowej uchwały był błędny i niezasługiwał na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że bezpodstawne były również pozostałe zarzuty skargi w tym zarzut naruszenia terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią tego przepisu "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis art. 90 cytowanej ustawy nakłada na wójta ( odpowiednio burmistrza i prezydenta miasta ) ustawowy obowiązek przedłożenia w określonym terminie, określonemu podmiotowi, określonej uchwały rady gminy ( aktu bądź zarządzenia ). Zasadą jest, że organy gminy w tym wójt ( odpowiednio burmistrz i prezydent miasta ) przestrzegają prawa, postępują zgodnie z prawem. Obowiązkiem wójta gminy C. było więc przedłożenie przedmiotowej uchwały rady gminy w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia – Wojewodzie [...], a nie Regionalnej Izbie Obrachunkowej, skoro uchwała podjęta została w sprawie innej niż opisana w art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W sytuacji, gdy uchwała rady gminy przedłożona została przez podmiot do tego zobowiązany organowi nadzoru niewłaściwemu z uwagi na przedmiot i zakres rozstrzyganych uchwałą spraw, przez co naruszono tryb określony w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym to tym samym termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy zostaje zachowany, gdy orzeczenie o nieważności uchwały wydane zostanie przez właściwy w sprawie organ nadzoru w ciągu 30 dni od dnia faktycznego doręczenia uchwały temu organowi. Skutkiem nieprawidłowego przedłożenia uchwały rady gminy niewłaściwemu organowi nadzoru jest liczenie terminu 30 dni na stwierdzenie nieważności uchwały przez właściwy organ nadzoru od dnia jej doręczenia temu organowi. Skoro w niniejszej sprawie organ nadzoru, właściwy rzeczowo, otrzymał przedmiotową uchwałę w dniu [...] w wyniku przekazania jej przez organ, do którego błędnie ją skierowano, a rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w dniu [...] to tym samym zachowany został termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu warto dodać, odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, że "Data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeżeli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym" (obecnie gminnym) – Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.( tak wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Lu 1189/92 – ONSA 1992/3/90). Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach orzekania o nieważności uchwał stosuje się nie wprost lecz odpowiednio, a ponadto Sąd nie stwierdził by w przedmiotowej sprawie z uwagi na jej okoliczności faktyczne i prawne naruszenia zasady wysłuchania strony określonej w art. 10 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny. Skarga nie zawiera bowiem nawet prośby wykazania okoliczności świadczących o tym, że naruszenie powołanych w skardze przepisów postępowania miało jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Z tych przyczyn Sąd uznał, że Wojewoda [...] w K. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z obowiązującym prawem. Rozstrzygnięcie to zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące, że przedmiotowa uchwała będąca aktem wydanym w oparciu o przepis art. 34 a ustawy o finansach publicznych ( akt prawa miejscowego ) wobec braku zapisu przewidującego jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym co powoduje, że nie nabędzie ona mocy obowiązującej, a to z kolei przesądza o nieważności uchwały w całości skutkującej obowiązkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę nie uwzględnił i na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.