I SA/Gl 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej zobowiązanie w podatku od nieruchomości na 2016 r. w kwestii sformułowanego w skardze wniosku o "wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzających ją decyzji organu I instancji" postanawia oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]., nr [...] utrzymało w mocy swe postanowienie z dnia [...] nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącej A. S. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] ustalającej wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2016 r. w wysokości [...]zł. W skardze zawarto wniosek o "wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzających ją decyzji organu I instancji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniosek nie może zostać uwzględniony. Wyjaśnienie motywów tej kwalifikacji należy rozpocząć od odnotowania, że stosownie do art. 61 § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie: p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W myśl natomiast art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Analiza przebiegu postępowania administracyjnego (podatkowego) w niniejszej sprawie pozwala na uznanie, że rozpatrywany wniosek, pomimo nieprecyzyjnego jego sformułowania, dotyczy zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania i wreszcie samej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W związku z tym niezbędne staje się podkreślenie, że inne są powody odmownego załatwienia tego żądania w części, w jakiej dotyczy ono opisanej decyzji aniżeli w zakresie, w jakim odnosi się do wspomnianych postanowień. W kwestii postanowień wskazać należy, że przed przystąpieniem do oceny istnienia przesłanek przesądzających o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania aktu niezbędne jest ustalenie, czy akt ten w ogóle podlega wykonaniu. Jakkolwiek bowiem każdy akt administracyjny wywołuje określone następstwa prawne, to nie każdy podlega wykonaniu, rozumianemu jako możliwość realizacji płynących zeń uprawnień lub też konieczność podporządkowania się określonym w nim obowiązkom [tak Ł. Strzępek (w:) "Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, orzecznictwo, wzory", R. Mikosz (red.), Warszawa 2008, str. 188]. Akt podlegający wykonaniu to zatem taki akt, który dokonuje zmian w zakresie praw lub obowiązków strony (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II FZ 631/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 431/07, dostęp: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na względzie, dostrzec trzeba, że zarówno postanowienie o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania, jak i postanowienie utrzymujące to rozstrzygnięcie w mocy stanowi procesowy (a nie: merytoryczny) sposób zakończenia postępowania. Nie rozstrzyga ono o prawach i obowiązkach odwołującej się. Tym samym w sferze materialnoprawnej nie wywołuje jakichkolwiek innych skutków aniżeli te, które istniały przed jego wydaniem. Stwierdzić więc należy, że takie postanowienie nie dokonuje zmian w zakresie praw lub obowiązków skarżącej, w szczególności nie nakłada na nią powinności określonego zachowania się. Nie podlega zatem wykonaniu, co oznacza, że wniosek o wstrzymanie jego wykonania nie może zostać uwzględniony (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 479/17, dostęp: jw.). Inaczej rzecz się ma w odniesieniu do wspomnianej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Decyzja ta bez wątpienia podlega wykonaniu w przedstawionym rozumieniu, niemniej jednak wstrzymanie jej wykonania w rozpatrywanym przypadku nie jest dopuszczalne, gdyż nie spełnia ona wymogu określonego w art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. Dla wyjaśnienia powodów tej kwalifikacji kluczowe znaczenie ma odkodowanie normatywnego znaczenia pojęcia "granice sprawy", którym ustawodawca posługuje się nie tylko w powołanym art. 61 p.p.s.a., odnoszącym się do kwestii incydentalnej (rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności), lecz również w art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które dotyczą sprawy głównej (rozpoznania samej skargi). W przepisach tych mowa wprost, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W świetle powyższego przypisanie tożsamej treści analizowanemu pojęciu na gruncie art. 61, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wydaje się niewątpliwe. To z kolei prowadzi do wniosku, że w danej sprawie istnieje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności lub zaskarżonego aktu, a ponadto jedynie tych aktów, które charakteryzuje art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. i tym samym są objęte hipotezą art. 135 p.p.s.a. W rezultacie dopuszczalność zbadania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania innego niż zaskarżony aktu jest uzależniona od uprzedniego uznania, że zgodność z prawem tego aktu będzie mogła być zweryfikowana na etapie rozpoznania skargi. W konkretnej sprawie zbiór aktów, których wykonanie może być wstrzymane, musi więc pokrywać się ze zbiorem aktów, których zgodność z prawem może zostać zbadana. Sąd nie może zatem wstrzymać wykonania aktu, którego legalności w danej sprawie nie mógłby ocenić. Warunkiem koniecznym uznania możności wstrzymania wykonania innego niż zaskarżony aktu jest stwierdzenie, że pomiędzy tym aktem a aktem zaskarżonym (lub zaskarżoną czynnością) zachodzi związek pozwalający na uznanie tożsamości tych spraw. Jest tak w przypadku, gdy sprawy te dotyczą tego samego podmiotu i przedmiotu, a zatem stanowią rozstrzygnięcie tej samej kwestii podjęte wobec tej samej strony postępowania (por. wyżej powołane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II FZ 631/08 lub uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99; zob. także: B. Dauter, "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2012, str. 235). Sytuacja taka bynajmniej nie zachodzi w analizowanym przypadku. Jeżeli bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania, to nie ulega wątpliwości, że zbadanie zgodności z prawem działania organów administracji publicznej w takiej sprawie ogranicza się tylko i wyłącznie do tej kwestii procesowej. Zadaniem sądu administracyjnego w takim przypadku jest zweryfikowanie, czy zgodne z prawem było pozostawienie bez rozpatrzenia odwołania. Tym samym poza granicami tej sprawy pozostaje stwierdzenie, czy doszło do prawidłowego ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w decyzji, od której odwołanie to zostało nieskutecznie wniesione (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II FZ 163/13 lub z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3530/15 albo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 565/15, dostęp: jw.). Dostrzeżenia bowiem wymaga, że jakkolwiek sprawy te dotyczą tego samego podmiotu, to jednak odnoszą się do dwóch różnych kwestii (przedmiotów). W rezultacie wspomniana decyzja nie może zostać uznana za akt wydany lub podjęty w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy co zaskarżone postanowienie. Domaganie się wstrzymania jej wykonania w takim przypadku jest zatem niedopuszczalne. Konkludując, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należało załatwić odmownie, gdyż dotyczy on aktu, który nie został podjęty lub wydany w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy co zaskarżone postanowienie. Z kolei negatywna weryfikacja wniosku o wstrzymanie wykonania tego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania była konieczna z uwagi na to, że akty te w ogóle nie podlegają wykonaniu. Z tych powodów wydanie niniejszego orzeczenia stało się konieczne. Dla porządku jedynie dodania wymaga, że rozstrzygnięcie to podjęto na podstawie wyżej powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a.