I SA/Gl 191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Wojciech Organiściak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej - organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 127 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2016 r. Dz.U. poz. 599 z późn. zm. - dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta K. (dalej – skarżący), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...], którym zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 1321/14, którym oddalono skargę A. S.A. na postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej organ egzekucyjny) prowadził wobec A. S.A. w K. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...] obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ egzekucyjny obciążył wierzyciela - Prezydenta Miasta K. kosztami egzekucyjnymi powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego powstałymi w tym postępowaniu egzekucyjnym w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę, nienależnie pobranymi od A. S.A. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, ostatecznie postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] w całości i orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł, a pozostałymi kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł obciążył zobowiązanego – A. S.A. Na to postanowienie A. S.A. wniosła skargę z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 1321/14 oddalił jej skargę. Spółka pismem z dnia 1 października 2015 r. wniosła skargę kasacyjną na to orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1244), którym uznano przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. za niezgodne z Konstytucją. Uwzględniając żądanie skarżącego, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy zawiesił to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 1321/14. Na postanowienie z dnia [...] r. skarżący złożył zażalenie z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt II OSK 1087/15, na który powołał się organ odwoławczy zapadł w innym stanie faktycznym i nie może uzasadniać zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wskazano następnie, że podstawą wznowienia postępowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane postanowienie dotyczące kosztów egzekucji. Oznacza to, że wniosek o wznowienie postępowania zawiera inne zarzuty niż skarga do sądu administracyjnego, która winna opierać się na obowiązującym stanie prawnym. Skarżący zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie wydany został już wyrok przez WSA w Gliwicach i w dacie składania wniosku o wznowienie postępowania trwa postępowanie przed NSA, przy czym skarga kasacyjna została wniesiona przez zobowiązanego i z oczywistych względów nie zawiera zarzutów dotyczących niekonstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie. NSA, będąc związany zarzutami kasacyjnymi, nie będzie mógł uwzględnić stwierdzonej niekonstytucyjności przepisów, które stanowiły podstawę określenia kosztów egzekucyjnych. Konkludując, skarżący stwierdził, że zawieszenie niniejszego postępowania nie było właściwe, gdyż organ odwoławczy powinien był, po wznowieniu postępowania, wystąpić do NSA z wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Za taką kolejnością rozstrzygania spraw, zdaniem skarżącego, przemawiają nie tylko przytoczone wyżej argumenty wynikające z przepisów prawa, ale również wzgląd na ekonomikę procesową i ochronę interesów stron. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone własne postanowienie z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia powołano się na art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z nim w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Zatem wcześniejsze wszczęcie postępowania sądowego musi prowadzić do zawieszenia postępowania administracyjnego. Tezę tą prezentuje wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/15, w którym Sąd wyjaśnił, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji lub postanowienia ostatecznego, gdyż negatywnymi tego następstwami może być sprzeczność podjętych w nich rozstrzygnięć. Organ odwoławczy podkreślił, że poza sporem jest, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania złożony został po wszczęciu postępowania sądowego, którego przedmiotem jest to samo postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo zawieszono postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze z dnia [...] r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na postanowienie z dnia [...] r. zarzucono naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; 2. art. 56 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wcześniejsze wniesienie skargi do sądu powoduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego wskutek wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem zaskarżonym do sądu. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi, cytując przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 184 i art. 185 § 1 p.p.s.a., podniesiono, że żaden z tych przepisów nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie prowadzi do wyeliminowania przez NSA z obrotu prawnego postanowienia będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a więc nic nie stoi na przeszkodzie, aby przeprowadzić postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie. Wyjątkiem jest jedynie art. 188 p.p.s.a., którego zastosowanie skutkuje uchyleniem rozstrzygnięcia organu podatkowego, które zostało zaskarżone do NSA. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie zachodzi kolizja pomiędzy postępowaniem kasacyjnym prowadzonym przez NSA, a sposobem załatwienia sprawy po wznowieniu postępowania przez organ odwoławczy. Wynika to z faktu, iż różne są zakresy obu spraw. W sprawie przed NSA przedmiotem jest zasada odpowiedzialności za koszty postępowania egzekucyjnego ograniczona do kosztów, którymi obciążony został zobowiązany, natomiast przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego jest wysokość wszystkich kosztów postępowania egzekucyjnego, niezależnie od tego kto ma te koszty ponosić. Rozwijając drugi zarzut, skarżący podniósł, że art. 56 p.p.s.a. dotyczy jedynie postępowania toczącego się przez wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponadto nie wynika z niego podstawa dla organu podatkowego do zawieszenia postępowania nadzwyczajnego w sytuacji, gdy w stosunku do aktu administracyjnego objętego postępowaniem nadzwyczajnym toczy się postępowanie kasacyjne przed NSA. W dalszej części skargi powtórzono uwagi dotyczące wyroku NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/15, które wyrażone zostały w zażaleniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Spór natomiast koncentruje się wokół tego, czy zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a konkretnie postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy ostateczne postanowienie, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej, która nie została w sposób prawomocny zakończona. Dodania wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte wcześniej niż administracyjne postępowanie nadzwyczajne. Przystępując do rozważań w tej materii, przede wszystkim wskazać należy, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej (art. 18 u.p.e.a.). Ponieważ u.p.e.a. nie zawiera uregulowań dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, jak również nie normuje sytuacji, w której zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uzyskania rozstrzygnięcia prejudycjalnego, zdaniem Sądu, należy stosować w tym zakresie uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uregulowanie to znajduje również zastosowanie do postępowań, gdzie pojawia się potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli przesłanki warunkującej wydanie postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1136/13, Lex nr 2006593). Zagadnienie wstępne to wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Należy także podnieść, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2016. Komentarz do art. 97 k.p.a.). Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., znajduje również zastosowanie w sytuacji zbiegu trybów kontrolnych tego samego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), tj. postępowania sądowoadministracyjnego oraz trybu nadzwyczajnego w postępowaniu administracyjnym (np. wznowienia postępowania). Podkreślić należy, że samo toczące się postępowanie sądowe bez względu na jego etap nie stanowi przeszkody dla wszczęcia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 1180/16, Lex nr 2226611). Okoliczność ta nie jest bowiem przesłanką negatywną dla zainicjowania takiego postępowania nadzwyczajnego. Zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że istotnym z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, mającego za przedmiot tą samą decyzję ostateczną organu (ostateczne postanowienie), jest rozróżnienie wszczęcia postępowania wznowieniowego od jego prowadzenia, a więc badania wpływu przesłanki stanowiącej podstawę wniosku na treść ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w danej sprawie przez organ. Niewątpliwym jest bowiem, że z uwagi na realizowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolę określonego rozstrzygnięcia nie jest możliwym jedynie prowadzenie przez organ postępowania wznowieniowego. Taki stan implikuje konieczność, po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia kontroli sądowej. Innymi słowy, organ w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania jest uprawniony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jednakże po jego wszczęciu zobowiązany jest do jego zawieszenia do chwili prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego będącego konsekwencją kontroli decyzji (postanowienia) i prowadzonego w związku z nią postępowania, którego wznowienia domaga się strona. Wynika to z analizy przepisów ustawy procesowej sądów administracyjnych, tj. z art. 54 § 3 i art. 56 p.p.s.a., które jednoznacznie wskazują, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcia w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednakże wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli. Konkludując, wynik postępowania sądowoadministracyjnego jest zagadnieniem prejudycjalnym dla nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wszczętego dla kontroli tego samego ostatecznego rozstrzygnięcia, gdzie to ostatnie zostało zainicjowane w terminie późniejszym niż sądowoadministracyjne. Tym samym postępowanie nadzwyczajne winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1152/16, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 2278/16, wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Bd 748/15, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I GSK 1347/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale wydanej przez NSA w składzie 7 sędziów w dniu 5 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GPS 1/17. Stwierdzono w niej, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd jest związanym powyższą uchwałą (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Bezspornym w sprawie jest, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte wcześniej niż postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. określającym wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego. Dlatego też w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznego postanowienia organ odwoławczy prawidłowo zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu prawomocnego zakończenia kontroli sądowoadministracyjnej obejmującej wspomniane ostateczne postanowienie z dnia [...] r. Z powodów, które zostały przytoczone we wcześniejszej części uzasadnienia zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 56 p.p.s.a. uznać należało za chybiony. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.