I SA/Gl 232/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 26 listopada 2019 r. nr XII/89/2019 w przedmiocie opłaty miejscowej na 2020 r. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza na rzecz skarżącego od Rady Miejskiej w Szczyrku kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi P. B. (dalej: "skarżący") jest uchwała Rady Miejskiej w Szczyrku (dalej również jako: "organ") w sprawie opłaty miejscowej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu 26 listopada 2019 r. Rada Miejska w Szczyrku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm, dalej "u.s.g."), art. 17 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.; dalej: "u.p.o.l."), art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej "o.p."), uchwały nr XXXIlI/151/2008 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową oraz obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2019 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2020 r. (M.P. z dnia 26 sierpnia 2019 r., poz. 738), podjęła uchwałę nr XII/89/2019 w sprawie opłaty miejscowej na 2020 rok (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r., poz. 8413). 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 5 u.p.o.l. w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.; dalej: "pr.o.ś.") w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. Nr 249, poz. 1851) oraz w związku § 1 pkt 1 i pkt 2 tudzież § 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Poz. 1031). W uzasadnieniu autor skargi w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na brak ustawowego wymogu uprzedniego wezwania organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, sygnalizując zarazem, że takie wezwanie w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 13 listopada 2018 r., nr LVIII/394/2018 w sprawie opłaty miejscowej na 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2018 r., poz. 7398), a zatem uchwały dotyczącej roku wcześniejszego, skierował w piśmie z dnia 15 listopada 2019 r. i pozostało ono bez odpowiedzi. W ocenie skarżącego, w tej sytuacji nawet przyjęcie kwalifikacji odmiennej, zakładającej konieczność skierowania takiego wezwania także względem uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, nie byłoby zatem uprawnione, skoro organ całkowicie zignorował wezwanie poprzednie. Podejmując następnie próbę wykazania własnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wniesionej w niniejszej sprawie, skarżący oznajmił, że przebywał w Szczyrku w celach turystycznych, za co została na niego nałożona opłata miejscowa w dniu 17 stycznia 2020 r., co – jak zaakcentował – jedynie potwierdza jego uprawnienie do zaskarżenia uchwały w sprawie opłaty miejscowej na ten rok. Uzasadniając z kolei zarzuty podniesione względem tej uchwały, wskazał, że w ogóle nie powinna ona zostać podjęta, gdyż brak jest podstaw do uznania, by miejscowość Szczyrk spełniała przesłanki, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił wprowadzenie opłaty miejscowej. Rozwijając ten wątek, autor skargi zwrócił uwagę na konstytucyjną zasadę ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia (art. 94 Konstytucji RP) oraz konstytucyjną zasadę ustawowej określoności regulacji dotyczących podatków i innych danin publicznych (art. 217 Konstytucji RP). Dalej odnotował, że możność wprowadzenia opłaty miejscowej przez radę gminy przewiduje art. 17 ust. 1 u.p.o.l., w którym uregulowano też, w jakich przypadkach należność ta może być pobierana. Na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową. Art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.p.o.l. przewidują z kolei, że szczegółowe warunki klimatyczne, krajobrazowe i turystyczne, jakie ma spełniać dana miejscowość, aby można w niej było pobierać opłatę miejscową, określają przepisy wykonawcze, które obecnie są pomieszczone we wspomnianym wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r., a z § 2 pkt 1 tego aktu wynika, że za minimalne warunki klimatyczne, jakie spełniać musi miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uznaje się zachowanie na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 pr.o.ś., na obszarze której jest położona dana miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska. W tym zakresie (stref i dopuszczalnych poziomów substancji) następuje zatem odesłanie do przepisów prawa ochrony środowiska. W analizowanym przypadku, w kwestii stref, istotne znaczenie ma wydane na podstawie art. 87 ust. 3 pr.o.ś. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. Poz. 914). Zgodnie z nim miejscowość Szczyrk leży w strefie śląskiej PL2405. Natomiast wobec dopuszczalnych poziomów substancji zasadne jest uwzględnienie wielkości określonych w – wydanym na podstawie art. 86 ust. 1 i ust. 2 pr.o.ś. (wyżej już powołanym) – rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r., w którym uznano, że w 2018 r. strefa śląska nie spełniała wymogów prawnych z punktu widzenia poziomów pyłu zawieszonego PM10 i benzo(a)pirenu, gdyż została sklasyfikowana pod literą "C", która jest nadawana, jeżeli stężenia zanieczyszczeń przekraczają poziomy dopuszczalne lub docelowe (zob. "Ocena jakości powietrza w województwie śląskim w 2018 r.", str. 9, 85 i 112). Wspomnieć przy tym trzeba, że brak spełnienia norm środowiskowych został już stwierdzony w 2008 r. (zob. "Stan środowiska w województwie śląskim w roku 2008", str. 16, 17 i 23), a wyniki badań stanu powietrza za 2019 r. w dniu wniesienia skargi nie były jeszcze opublikowane. Mając na względzie powyższe, skarżący za godne uwagi uznał podkreślenie, że podstawa prawna nałożenia powinności zapłaty opłaty miejscowej jest złożona, gdyż nie można jej sprowadzić do jednostkowego przepisu, lecz składa się z kompleksu powiązanych ze sobą regulacji, tworzących normę prawnopodatkową. Związane jest to ze złożoną i wieloetapową procedurą tworzenia przepisów prawa miejscowego w zakresie opłaty miejscowej, w ramach której uwzględnić trzeba nie tylko aspekty fiskalne, ale także kwestie związane z ochroną środowiska. Nie zmienia to jednak faktu, że Rada Miejska w Szczyrku, podejmując uchwałę w sprawie ustalenia miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową, miała obowiązek uwzględnić te wyżej wskazane ogólne minimalne warunki klimatyczne (co jest przedmiotem skargi zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt I SA/Gl 201/20), a ponieważ tego nie uczyniła, w dalszej kolejności bezpodstawnym było uznanie przez nią możności wprowadzenia opłaty miejscowej mocą uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej. 3. W odpowiedzi organ zażądał oddalenia skargi, uznawszy ją za bezzasadną z uwagi na to, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W motywach tej kwalifikacji wskazał, że w analizowanym przypadku opłata miejscowa została wprowadzona z uwagi na szczególne walory klimatyczne, krajobrazowe oraz inne warunki umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. Jak zarazem wyjaśnił, w szczególności dotyczy to bazy turystycznej w postaci hoteli, pensjonatów, kwater prywatnych i ośrodków narciarskich, jak również tras narciarskich, turystycznych oraz rowerowych, a ponadto związane jest z liczną i bogatą ofertą kulturalną, sportową i gastronomiczną. Dalej podkreślił, że przed uchwaleniem zaskarżonego aktu, wystąpiono do działających na obszarze Gminy operatorów sieci komórkowych, a przesłane przez nich liczne i obszerne opracowania wskazują wprost na zachowanie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w przepisach o ochronie środowiska. W przekonaniu organu spełnione zostały również minimalne warunki klimatyczne, co wynika ze "Zbiorczego raportu krajowego oceny jakości powietrza w strefach wykonywanej przez WIOŚ wg zasad określonych w art. 89 ustawy - Prawo ochrony środowiska - Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2008". Na stronie 77 tego opracowanego przez Ministerstwo Ochrony Środowiska dokumentu wyjaśniono bowiem, że zaliczenie strefy do klasy "C" nie przesądza jeszcze o niespełnieniu wymagań co do jakości powietrza przez całą strefę, lecz sygnalizuje potrzebę podjęcia działań naprawczych w odniesieniu do wybranych jej obszarów dla określonych zanieczyszczeń. Ponadto na stronach 6-7 tego raportu wskazano, że "w rozdziałach łączących wyniki ocen dla substancji, dla których ustanowiono kryteria w celu ochrony zdrowia ludzi oraz dla zanieczyszczeń, dla których przyjęto kryteria w celu ochrony roślin, przedstawiono między innymi informacje na temat stref, dla których w świetle wyników oceny za 2008 rok, wymagane jest sporządzenie programów ochrony powietrza POP (tzn. zaliczonych do klasy C) oraz informacje dotyczące przekroczeń wartości kryterialnych stężeń w tych strefach". Zdaniem organu wskazać również trzeba, że uchwałą nr 111/52/15/2010 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 16 czerwca 2019 r. przyjęto "Program ochrony powietrza dla stref województwa śląskiego", w którym stwierdzone zostały ponadnormatywne poziomy substancji w powietrzu. Program ten w części H odnosi się do strefy bielsko-żywieckiej, a w części II str. 20 wskazuje ograniczenia i zadania wobec jednostek samorządu terytorialnego, przy czym żadne z nich (poza ogólnymi sformułowaniami) nie dotyczą miejscowości Szczyrk. Dostrzec przy tym trzeba, że w miejscowości tej nie zostały nawet umieszczone żadne urządzenia pomiarowe (po dwa zlokalizowano w miejscowość Cieszyn i Żywiec i jedną w miejscowości Ustroń), co uniemożliwia prawidłowe wykonanie modelu rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń oraz właściwe prowadzenie monitoringu meteorologicznego w celu prawidłowej interpretacji wyników pomiarów. Sugeruje to, że pomiary nie są miarodajne dla całej strefy tym bardziej, że najbliższe z nich zostały dokonane w miejscowości Żywiec, w ścisłym centrum miasta, charakteryzującym się wyjątkowo wysokim stopniem zanieczyszczenia. Punkty pomiarowe usytuowane były wśród zabudowy wielorodzinnej i handlowo-usługowej, a znajdujące się w pobliżu obiekty ogrzewano z palenisk indywidualnych. Tym samym pomiary tam dokonane w żadnym stopniu nie są adekwatne dla znajdującej się w odległości dwudziestu kilometrów miejscowości Szczyrk. Na koniec organ wyszczególnił liczne działania podejmowane w celu poprawy jakości powietrza w miejscowości Szczyrk i w tych ramach wspomniał przedsięwzięcia edukacyjne i promocyjne, a także te polegające na dofinansowaniu wymiany kotłów i instalacji kolektorów słonecznych, czy związane z organizacją bezpłatnej komunikacji miejskiej celem zmniejszenia natężenia ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 26 listopada 2019 r. nr XII/89/2019 w sprawie opłaty miejscowej na 2020 rok (dalej "Uchwała") podjętej m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 17 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz pkt 2 u.p.o.l. i uchwały nr XXXIlI/151/2008 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową. Przystępując do przedstawienia motywów niniejszego orzeczenia, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zagadnienia dopuszczalności wniesienia rozpoznawanej skargi. Mając bowiem na uwadze to, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dostrzec trzeba, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę taką może wnieść każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Stwierdzenie takiego naruszenia warunkuje z kolei możność merytorycznego rozpatrzenia skargi, gdyż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., następnie powoływanej jako: p.p.s.a.), jego brak skutkuje koniecznością odrzucenia skargi. Skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu Uchwały, czego organ nie kwestionuje. Uzasadniając interes prawny w złożeniu skargi na Uchwałę, skarżący podał, że przebywał w Szczyrku w celach turystycznych i w dniu 17 stycznia 2020 r. została od niego pobrana opłata miejscowa. W przekonaniu skarżącego, Uchwała w ogóle nie powinna ona zostać podjęta, gdyż brak jest podstaw do uznania, by miejscowość Szczyrk spełniała przesłanki, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił wprowadzenie opłaty miejscowej. Organ z kolei stoi na stanowisku, że zaskarżona Uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, a opłata miejscowa została wprowadzona z uwagi na szczególne walory klimatyczne, krajobrazowe oraz inne warunki umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uprawnienie rady gminy do uchwalenia konkretnych przepisów prawa materialnego w zakresie opłaty miejscowej, tj. nałożenia opłaty miejscowej wg konkretnej stawki jest uzależnione od uprzedniego spełnienia przesłanki o charakterze proceduralnym – tj. istnienia w porządku prawnym aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Innymi słowy, wykazanie, że nie było podstaw do wydania uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l., ponieważ dana miejscowość nie spełnia np. warunków klimatycznych, prowadzi do wniosku, że obciążenie danego podmiotu obowiązkiem uiszczenia opłaty w oczywisty sposób narusza konkretny interes prawny podatnika; nakłada bowiem na niego obowiązek fiskalny bez wymaganej podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 3579/17; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II FSK 3441/21). Przypomnieć trzeba, ż Uchwała została podjęta m.in. na podstawie uchwały nr XXXIlI/151/2008 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową, wydanej w oparciu o art. 17 ust. 5 u.p.o.l., który zawiera upoważnienie ustawowe do ustalenia przez radę gminy miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 201/20 uwzględnił skargę skarżącego na ww. uchwałę nr XXXIlI/151/2008 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 24 czerwca 2008 r. i stwierdził jej nieważność w całości. WSA w Gliwicach uznał, że określone przepisami minimalne warunki klimatyczne umożliwiające podjęcie spornej uchwały nie zostały zachowane. Wyrok tej jest prawomocny, gdyż wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Szczyrku wniesioną od tego orzeczenia (sygn. akt III FSK 3441/21). Jak już Sąd wyjaśnił, stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l., czyli (w sprawie) uchwały nr XXXIlI/151/2008 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową ma bezpośredni wpływ na zgodność z prawem podjętej na jej podstawie uchwały ustanawiającej konkretne normy materialnoprawne, zatem zaskarżonej Uchwały. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności ww. uchwały nr XXXIlI/151/2008 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 24 czerwca 2008 r. skutkuje stwierdzeniem nieważności także zaskarżonej Uchwały. Nie może bowiem w obrocie prawnym funkcjonować Uchwała określająca wysokość opłaty miejscowej pobieranej od osób fizycznych przebywających w Szczyrku w celach turystycznych, wypoczynkowych i szkoleniowych, w sytuacji gdy miejscowość ta nie spełnia warunków wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 i 4 u.p.o.l. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 797 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.