I SA/Gl 302/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej ZUS lub Zakład) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm. dalej K.p.a.) decyzją z dnia [...] (Nr [...]) utrzymał w mocy decyzji ZUS z dnia [...] o odmowie A. M. (dalej jako strona lub zobowiązana) umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek: ubezpieczenie społeczne, konto osobiste za okres 07/1995-12/1998 w łącznej wysokości [...]zł oraz ubezpieczenie społeczne, konto pracownicze za okres 06/1995-10/1996 w łącznej wysokości [...]., za które strona jest odpowiedzialna na podstawie decyzji z dnia [...] o przerzuceniu odpowiedzialności za zobowiązania S. K.. Prezentując dotychczasowy przebieg postępowania Zakład wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2014r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. wpłynął wniosek strony o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek powstałych w związku z prowadzoną działalnością przez ojca strony S. K.. Decyzją z dnia [...] ZUS, działając jako organ I instancji odmówił umorzenia ww. należności z tytułu składek, co uzasadnił po pierwsze tym, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1442, dalej u.s.u.s.), a po drugie tym, że strona nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności, w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej rodziny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała na złe relacje z ojcem oraz pogarszające się relacjami z mężem "przez długi, które zostały po Ojcu". W uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji przez ZUS Dyrektor Oddziału ZUS w C. działając z upoważnienia Prezesa ZUS, po odwołaniu się do przepisu art. 28 ust. 2 i ust. 3 z zastrzeżeniem art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania - w oparciu o dowody przedłożone przez stronę - Zakład ustalił, iż: działalność gospodarcza była prowadzona od dnia 2 września 1988r do dnia 12 lipca 1999r., strona jest zatrudniona z wynagrodzeniem netto [...] zł., a dochód męża wynosi [...]zł., przy czym od 4 kwietnia 2014r. ustanowiona jest rozdzielność majątkową małżeńska, stałe wydatki gospodarstwa domowego związane z utrzymaniem mieszkania strona oszacowała na kwotę [...] zł; innych zobowiązań pieniężnych nie wykazała. Ustalono ponadto, że strona jest właścicielką 1/3 części nieruchomości nabytej w wyniku spadku po ojcu. ZUS wskazał, że po przeanalizowaniu sprawy należało uznać, iż organ I instancji prawidłowo przyjał, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy. Podkreślono przy tym, że strona uzyskuje wynagrodzenie, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Ponadto komornik sądowy ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Podkreślono, że w posiadaniu strony znajduje się nieruchomość, na której ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego i która może stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego, co skutkuje możliwością uznania jej za źródło przychodu w celu spłaty zadłużenia. Jednocześnie, ZUS odwołując się do art. 28 ust. 3a ww. ustawy wskazał, że zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) oraz podkreślił, że po przeanalizowaniu sprawy stwierdzono, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że strona nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy oraz sytuację zdrowotną gospodarstwa domowego spłata ww. należności w dłuższym okresie czasu w ramach układu ratalnego wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego strony. Podsumowując organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją ww. przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację ZUS z całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji mogą uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, tj. takie na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np.: znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Przyjęcie przez stronę spadku z dobrodziejstwem inwentarza po zmarłym ojcu S. K. oznaczało przyjęcie również odpowiedzialności za długi do wysokości aktywów spadku. Skutki finansowe działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Jednocześnie ZUS podkreślił, że o istnieniu ważnego interesu dłużnika oraz całkowitej nieściągalności decydują zobiektywizowane kryteria wymienione w art. 28 ust. 3a i ww. rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy, na podstawie których organ rozstrzyga o umorzeniu, bądź nie należności. Ważnego interesu dłużnika oraz całkowitej nieściągalności należności nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika o potrzebie umorzenia zadłużenia. W skardze na ww. decyzję ZUS strona (dalej jako skarżąca) wnioskowała o umorzenie zadłużenia po zmarłym S. K.. W uzasadnieniu wskazał na kilka istotnych jej zdaniem faktów, w tym podkreśliła, że wszystkie wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego za życia S. K. były pokrywane przez mamę E. K.. To ona zajmowała się stroną oraz rodzeństwem. Pokrywała wszelkie wydatki związane ze szkołą i codziennym życiem. Pomimo tego, że mama starała się wszystkiego dopilnować nie uchroniło to rodziny przed nachodzeniem dłużników, komorników itp., którzy nie rozumieli, że to nie ona czy siostra czy też mama narobiły długów, albowiem te wynikały z działalności zmarłego ojca. Strona podkreślała, że żyła w ciągłym strachu, który niestety nie minął z biegiem czasu, gdyż teraz dłużnicy mnie nie nachodzą natomiast jestem zobowiązana do zapłaty długów po zmarłym ojcu, który jak podkreślała nie korzystał ze świadczeń zdrowotnych. Skarżąca podkreślała, że nie jest w stanie spłacić tak wielkiej kwoty gdyż jej wynagrodzenie to najniższa krajowa oraz podawała dodatkowo, że jest w piątym miesiącu ciąży, co spowoduje, że wydatki związane z utrzymaniem są coraz większe a po narodzinach dziecka będą znacznie różniły się od tych do tej pory. Strona podała, że obecnie wydatki wynoszą [...] zł. oraz podkreślała, że po narodzinach dziecka będzie na urlopie macierzyńskim przez 12 miesięcy, gdzie wynagrodzenie jest 80%, a następnie będzie na urlopie wychowawczym, który jest bezpłatny, co spowoduje, że nie będzie miała środków do spłacania tak wielkiego zadłużenia. Podkreślała, że nie stać jej na zatrudnienie niani do dziecka, tak aby mogła wrócić do pracy. Końcowo skarżąca wskazała, że ma rozdzielność majątkową z mężem, który nie ma zamiaru spłacać ani pomagać jej w spłacie zobowiązań po zmarłym S.K.. Skarżąca wnosiła o umorzenie spłaty długów, którymi jest obciążona. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze oraz dodawała, że ona odziedziczyła tylko 1/3 spadku oraz podkreślała, że w sprawie mogło dojść do przedawnienia zaległości wobec ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji - w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie narusza prawa. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem z dnia [...] ZUS utrzymał w mocy decyzji ZUS z dnia [...] o odmowie A. M. (dalej jako skarżąca) umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek: ubezpieczenie społeczne, konto osobiste za okres 07/1995-12/1998 w łącznej wysokości [...] zł oraz ubezpieczenie społeczne, konto pracownicze za okres 06/1995-10/1996 w łącznej wysokości [...]., za które skarżąca jest odpowiedzialna na podstawie decyzji z dnia [...]o przerzuceniu odpowiedzialności za zobowiązania S. K.. Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585), a także w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Na mocy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089). Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowi je m. in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli strona zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514). Wskazana analiza sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej została w niniejszej sprawie przeprowadzona, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisano w nim sytuację zawodową skarżącej i jej męża (pozostawali w zatrudnieniu), zdrowotna (bez zastrzeżeń, skarżąca w piątym miesiącu ciąży – obecnie już po urodzeniu dziecka), rodzinną (pozostawała w związku małżeńskim – w dniu 4 kwietnia 2014r. zawarto umowę o rozdzielności majątkowej małżeńskiej), materialną (dochód skarżącej [...] zł., dochód męża skarżącej [...]zł., skarżąca jest współwłaścicielką 1/3 nieruchomości nabytej w wyniku spadku po zmarłym ojcu – poprzednio zobowiązany S. K., a którego należności względem ZUS zostały zabezpieczone na hipotece nieruchomości). Skarżąca wskazała, że stałe wydatki gospodarstwa domowego wynoszą [...] zł. Nie wykazał poza tym, żadnych innych zobowiązań pieniężnych. Uwzględniając powyższe ZUS stwierdził brak przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odwołując się przy tym do uznaniowego charakteru decyzji umorzeniowych oraz braku ważnego interesu zobowiązanej, a także podkreślając, że strona jest współwłaścicielką majątku nieruchomego, który przejęła w ramach spadku po zmarłym ojcu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wszelkie istotne dla ewentualnego uwzględnienia wniosku skarżącej okoliczności zostały przez organ odnotowane, a ich analiza doprowadziła do zasadnego stwierdzenia, że aktualna sytuacja finansowa i życiowa wnioskodawcy nie jest na tyle trudna, aby wstępowały przesłanki do umorzenia ww. zaległości. Okoliczność ta, zważywszy na uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji, nie obligowała organu do uwzględnienia wniosku strony. Instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (zobowiązanemu do ściągania należnych składek, zarządzania nimi oraz wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego) przyznano w tym zakresie szerokie kompetencje. Ustawodawca określił jedynie przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, nie wskazał natomiast żadnych przesłanek, które obligowałoby ZUS do umorzenia zaległości. Nawet zatem w skrajnie trudnej sytuacji materialnej czy osobistej wnioskodawcy ZUS nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony. Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych, która koncentruje się na postępowaniu zmierzającym do wnikliwego ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, Sąd nie był uprawniony do zakwestionowania stanowiska organu, który wskazując na sytuację zawodową i majątkową skarżącej oraz jej rodziny ocenił umorzenie zaległości jako nieuzasadnione zwolnienie z długu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jej sytuacja ulegnie pogorszeniu. (por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I S/Gd 1057/11, LEX nr 1122920). Sąd, w ramach swojej kognicji, nie był przy tym władny do orzeczenia zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze tj. do umorzenia zadłużenia po zmarłym S. K.. Jeżeli natomiast idzie o zarzut przedawnienia, to wskazać przyjdzie, że w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS z dnia [...] przenosząca na skarżącą odpowiedzialność za zobowiązania spadkobiercy (...) S. K. z tytułu niespłaconych składek w łącznej kwocie [...]zł. Tym samym zgłoszony dopiero na rozprawie zarzut przedawnienia nie mógł odnieść skutku w przedmiotowym postępowaniu. Podobnie rzecz się ma z argumentacją w ramach, której strona podnosiła, że spadek odziedziczyły trzy osoby. Kontrola zaskarżonej decyzji, która w sprawach skarg na decyzje uznaniowe zasadniczo obejmuje procedowanie organu poprzedzające rozstrzygnięcie o umorzeniu należności lub odmowie uwzględniania żądania strony, wykazała legalność działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie. Organ ten zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, wnikliwie zbadał sytuację zobowiązanej, opisał te zasadne ustalenia, a następnie umotywował przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku strony. Konstatacja ta nakazywała oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.