I SA/Gl 394/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Suleja, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Cieszynie na uchwałę Rady Gminy Dębowiec z dnia 29 listopada 2013 r. nr 280/XXXII/2013 w przedmiocie podatku od nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie określenia wzoru formularza "deklaracja na podatek od nieruchomości" w zakresie obejmującym postanowienie załącznika nr 1 poz. G o treści "uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 par. 1 Kodeksu karnego zgodność powyższych danych potwierdzam własnoręcznym podpisem". Skargą z dnia 19 lutego 2014 roku Prokurator Rejonowy w Cieszynie zaskarżył uchwałę nr 280/XXXII/2013 Rady Gminy Dębowiec z dnia 29 listopada 2013 roku (Dz.U. Woj. Śląskiego z 2013 roku, poz. 7583) w sprawie określenia wzoru formularza "Deklaracja na podatek od nieruchomości". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił "rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to, art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych poprzez nałożenie na podatników podatku od nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego bez stosownego umocowania prawnego i podstawy prawnej". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym postanowienia punktu G załącznika do ww. uchwały o treści "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 par. 1 Kodeksu Karnego zgodność powyższych danych stwierdzam własnoręcznym podpisem". Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, że zawarcie w formularzu deklaracji podatku od nieruchomości oświadczenia zawierającego pouczenie o treści art. 233 Kodeksu karnego nie znajduje podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wynika uprawnienie Rady Gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z kolei upoważnienie do podjęcia uchwał, której przedmiotem ma być określenie wzorów formularzy "deklaracji na podatek od nieruchomości" wynika z art. 6 ust.13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w powiązaniu z art. 6 ust. 9 pkt 1 tej ustawy. Treść powołanych wyżej przepisów, a także art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazanych jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały nie zawierają uprawnienia do zawarcia w stosownym formularzu pouczenia o treści art. 233 Kodeksu karnego. Także żadne inne przepisy, niewymienione jako podstawa prawna uchwalenia ww. uchwały nie stanowią podstawy prawnej do zawarcia w treści deklaracji na podatek od nieruchomości pouczenia o odpowiedzialności wynikającej z art. 233 K.k. Skoro zatem Rada Gminy Dębowiec nie miała stosownego umocowania prawnego, uchwała w zakresie podlegającym zaskarżeniu została wydana bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Dębowiec wniósł o uznanie zaskarżonej uchwały "za nieprawidłową w zakresie w jakim powołuje się na art. 233 kk". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późniejszymi zmianami; w dalszej części uzasadnienia określanej zamiennie skrótem "p.p.s.a.") – wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwała Rady Gminy Dębowiec zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący w 2014 roku na terenie gminy. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, a także nie jest obwarowana uprzednim wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 94 Konstytucji R.P. "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2013 roku, poz. 594 z późniejszymi zmianami). Z kolei w myśl art. 7 Konstytucji R.P. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza zakaz domniemania kompetencji takiego organu i nakaz podejmowania wszelkich działań w oparciu o normę kompetencyjną wyłącznie w zakresie przez normę tę wyznaczonym. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą we wskazanym zakresie stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku nr 1 do tej uchwały zakwestionowanego sformułowania, co przesądziło o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jako podstawę prawną uchwały z 29 listopada 2013 roku wskazano bowiem art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. w Dz.U. z 2010 roku, nr 95, poz. 613 z późniejszymi zmianami). Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa – poza uregulowaniami szczególnymi – zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przepis art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nakłada na organ uchwałodawczy obowiązek ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji na podatek od nieruchomości, w których zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru tego podatku. W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny (Dz. U. z 1997r., Nr 88, poz. 553) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji na podatek od nieruchomości nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosując dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej (por. wyroki : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 grudnia 2013 roku, sygn. akt I SA/Ke 671/13, z dnia 20 lutego 2014 roku, sygn. akt I SA/Ke 1/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 roku, sygn. akt I SA/Kr 2226/13 – obubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych wywodów należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 kodeksu karnego. Organy władzy publicznej do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji R.P. działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.