I SA/Gl 474/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie Sędzia NSA Marek Kołaczek (spr.), Asesor WSA Teresa Randak, Protokolant Magdalena Nowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia sołtysów sołectw Gminy O. do załatwiania, niektórych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w przedmiocie skargi organu nadzoru stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Skargą z dnia [...] 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie upoważnienia sołtysów sołectw Gminy O. do załatwiania niektórych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż zapisem § 1 zaskarżonej uchwały upoważniono sołtysów sołectw w gminie O. do załatwiania pewnej grupy spraw, a w szczególności do : 1) potwierdzania tych okoliczności faktycznych, których potwierdzenia przy załatwianiu przez mieszkańców sołectwa spraw w urzędach i instytucjach wymagają przepisy prawa, a które nie mogą być potwierdzone w Urzędzie Gminy w oparciu o posiadaną dokumentację, 2) opiniowania podań w sprawach ulg, umorzeń podatków i opłat lokalnych oraz innych należności pieniężnych mieszkańców sołectwa, w oparciu o posiadane rozeznanie środowiskowe, 3) udział w wizjach lokalnych organizowanych z ramienia Urzędu Gminy w sołectwie, 4) doręczanie mieszkańcom sołectw formularzy zeznań podatkowych, nakazów płatniczych, upomnień za należności pieniężne oraz innej korespondencji wychodzącej z Urzędu Gminy, 5) pobór w drodze inkasa należności pieniężnych, określonych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Zapisem § 2 uchwały ustalono natomiast wysokość diet zryczałtowanych za wykonywanie wyżej wymienionych czynności, z wyjątkiem poboru w drodze inkasa, gdyż w stosunku do tej czynności określono stawkę procentową, ustaloną w § 3 uchwały. Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż została wydana bez podstawy prawnej, albowiem art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) nie stanowi podstawy prawnej do określenia diet zryczałtowanych za wykonywanie określonych czynności w postaci, w jakiej to określiła Rada Gminy w treści § 2 zaskarżonej uchwały. Ze wskazanego przepisu wynika, że Rada Gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W ocenie organu nadzoru, przez pojęcie "diety" należy rozumieć zwrot ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Dieta natomiast ustanowiona na rzecz sołtysów przez Radę Gminy została określona, jako ekwiwalent za dokonywanie czynności wskazanych w § 1 uchwały. Ponadto, organ nadzoru wskazał, że czynności określone w § 1 uchwały nie stanowią indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem upoważnienie zawarte w tym paragrafie nie jest upoważnieniem organu w rozumieniu przepisów o samorządzie gminnym. Upoważnienie bowiem dotyczy wykonywania czynności o charakterze technicznym, a nie do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej mających charakter indywidualnych spraw obywateli. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, iż zaskarżona uchwała objęła też przedmiotem regulacji kwestię dotyczącą inkasa i poboru w drodze inkasa. Upoważnienie Rady Gminy do tej regulacji wynika z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. Nr 9, poz. 84 z 2002 r. z późn. zm.), jednakże, jak zauważył organ, przepis ten upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego, a więc aktu o charakterze powszechnie obowiązującego na terenie Gminy. Jak zauważył organ nadzoru, uchwały o tym o charakterze wymagają spełnienia przesłanek określonych w art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Zgodnie z wymienionymi przepisami warunkiem wejścia w życie przepisów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy. W § 8 zaskarżonej uchwały zawarta została regulacja, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 r. Brak zapisu o obowiązku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym oraz zapis o jej wejściu w życie z dniem podjęcia, oznacza w konsekwencji, że powyższa uchwała, w zakresie dotyczącym inkasa, nigdy nie nabędzie mocy obowiązującej i nie zaistnieje w porządku prawnym. Za niedopuszczalne uznał też organ nadzoru ujęcie w treści przedmiotowej uchwały kilku materii, w tym należących i nie należących do kategorii aktów prawa miejscowego. Rada Gminy O. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż w § 1 zostały wskazane tylko przykładowe, a nie wyczerpujące wyliczenie spraw do których zostali upoważnieni sołtysi, a więc organ nadzoru dokonał zawężającej i niedopuszczalnej wykładni tej regulacji. W odniesieniu do ustalenia sołtysom zryczałtowanej diety, podniesiono, iż argumentacja Wojewody [...] sprzeczna jest z treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r. OSNP 1996/16/216, zgodnie z którą Rada Gminy może przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją. Za niezasadne też uznano stanowisko organu nadzoru w kwestii poboru w drodze inkasa należności pieniężnych, wskazując, że przedmiotowo właściwe w tych sprawach jest Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, które w tym zakresie nie stwierdziło naruszenia przez Radę Gminy prawa, a zatem Wojewoda [...] nie posiadał kompetencji do zajmowania stanowiska w tej materii. Wojewódzki Sąd rozważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uwzględni skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpatrywanej sprawie, Rada Gminy O. rażąco naruszyła przepisy prawa dotyczące aktów prawa miejscowego, a zwłaszcza przepisów regulujących terminy ich wejścia w życie i obowiązek ich publikacji. W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem jego rozważań i oceny są wszystkie aspekty treści zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza, że Sąd ma prawo i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nawet w sytuacji, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zatem zarzut sformułowany w odpowiedzi na skargę, iż Wojewoda nie miał kompetencji do zajmowania stanowiska w przedmiocie poboru należności pieniężnych w drodze inkasa, nie ma istotnego znaczenia i w świetle wcześniejszego wskazania, Sąd pozostawia go poza merytorycznym rozważaniem. W ocenie Sądu, regulacja dotycząca poboru należności pieniężnych w drodze inkasa, wydana na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, może dotyczyć tylko i wyłącznie opłat wskazanych w pkt 1 wskazanej ustawy, który upoważnił radę gminy do określenia w drodze uchwały zasad ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokości stawek opłaty targowej, miejscowej, miejscowej w miejscowościach uzdrowiskowych i opłaty administracyjnej. Zatem wskazany przepis w podstawie prawnej nie odpowiada regulacji zawartej w § 3 zaskarżonej uchwały, który jak należy domniemywać obejmuje stawkę procentową za wszystkie zainkasowane przez sołtysów należności pieniężne na rzecz Gminy, a więc zarówno z tytułu podatków, jak i opłat. Na marginesie Sąd zauważa, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem wydanie aktu określającego te opłaty powinien być uregulowany w jednej uchwale, zgodnie z udzielonym radzie ustawowym upoważnieniem. Zawierając przedmiotową regulację w zaskarżonej uchwale Rada naruszyła art. 19 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zawierający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego i tylko z tego powodu, wskazując na ustawowe wymagania dotyczące warunków wejścia w życie i publikacji tych aktów rażąco naruszyła prawo. Ta przyczyna, zdaniem Sądu, jest wystarczająca do stwierdzenia jej nieważności, bowiem z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że koniecznym i bezwzględnym warunkiem wejścia w życie aktów powszechnie obowiązujących, a do takich należą akty prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie. Zasady natomiast i tryb ogłaszania tych aktów określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która w art. 4 w sposób jednoznaczny formułuje zasadę, że akty prawne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni, licząc od dnia ich ogłoszenia. Jednakże, w ocenie Sądu, nie jest to jedyny, aczkolwiek wystarczający powód do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Na aprobatę zasługuje stanowisko organu nadzoru, w kwestii dotyczącej regulacji zawartej w § 1 tej uchwały, a dotyczącej upoważnienia sołtysów do załatwiania indywidualnych spraw obywateli z zakresu administracji publicznej. Na marginesie należy zauważyć, że jedną z wad tej regulacji jest stworzenie otwartego kręgu spraw do załatwiania z tego powodu, że upoważnienie do działania w zakresie indywidualnych spraw obywateli oparte na przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jest upoważnieniem dla Rady Gminy do przeniesienia kompetencji wójta w tym przedmiocie na inny podmiot. Art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym statuuje zasadę, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt. Należy zwrócić uwagę, że wyżej wymieniona kompetencja obejmuje te działania organu wykonawczego, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnych. Ust. 4 tego przepisu upoważnia Radę Gminy do przeniesienia w/w kompetencji, na organ wykonawczy jednostki pomocniczej, zatem upoważnić można sołtysa, tylko do spraw określonych w w/w przepisie art. 39, a więc w takim zakresie, w jakim Rada została upoważniona do działania. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do przenoszenia w drodze uchwały Rady Gminy na rzecz sołtysów innych działań z zakresu administracji publicznej, nie będących sprawami indywidualnymi obywateli, rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnych. Rację ma zatem Wojewoda [...] podnosząc, że czynności wykazane w § 1 zaskarżonej uchwały, nie są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej, a więc w konsekwencji zostały określone bez podstawy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, iż organy gminy, jako organy administracji publicznej mogą działać tylko w takim zakresie, w jakim prawo upoważnia je do działania ( por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, system informacji prawnej LEX 14/2005). W świetle powyższych rozważań spór stron dotyczący zasadności określenia przez Radę Gminy zryczałtowanej diety za czynności określone w § 1 uchwały stał się bezprzedmiotowy. Zdaniem Sądu, uchwała Rady Gminy O.z dnia [...] 2004 r, nr [...] zawiera uchybienia, które dyskwalifikują ją do pozostania w obrocie prawnym i które uzasadniały stwierdzenie jej nieważności. Biorąc zatem pod uwagę treść zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej nieważności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).