I SA/Gl 588/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Beata Machcińska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 15 grudnia 2014 r. nr 6.IV.2014. w przedmiocie stawek opłaty targowej w 2015 r. oddala skargę. 1.Przedmiotem skargi P. Z.D. jest uchwała NR 6.IV. 2014 Rady Miasta Częstochowa z dnia 15 grudnia 2014r. w sprawie stawek opłaty targowej w 2015r. 2. Stan sprawy przedstawia się następująco: 2.1. Rada Miasta Częstochowa (dalej: "organ") w dniu 15 grudnia 2014r, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust.1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.z 2013r, poz. 594 z póź. zm.), art. 15 ust. 1, art. 16, art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz.U. z 2014r., poz. 849, dalej: "u.p.o.l" lub "ustawa o podatkach i opłatach lokalnych"), Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2014r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2015r. (M.P. z 2014r., poz. 718) oraz art. 4 ust.1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172 z późn.zm.) podjęła uchwałę NR 6.IV. 2014 w sprawie stawek opłaty targowej w roku 2015 (dalej: "uchwała"). 2.2. P. Z.D. (dalej: "skarżący"), pismem z dnia 26 marca 2015r. wezwał Przewodniczącego Rady Miasta Częstochowa do usunięcia naruszenie prawa. W jego ocenie, załącznik do uchwały - tabela dziennych stawek opłaty targowej na rok 2015 - w zakresie dotyczącym sprzedaży z ręki, kosza, wiadra, słoika (pkt III) jest nieprecyzyjny i w konsekwencji pobierana opłata targowa może spowodować nadmierne i nieadekwatne do sytuacji faktycznej obciążenie podatnika. Zaznaczył, że uchwała narusza jego interes prawny polegający na pewności co do obowiązujących go obciążeń finansowych oraz poczuciu stabilności i pewności w relacji organ administracji i obywatel. 2.3. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. 3. Skarżący, pismem z dnia 25 maja 2015r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę wnosząc o uzupełnienie załącznika do uchwały - pkt III tabeli dziennych stawek opłaty targowej poprzez dodanie słów: "przy zajmowaniu do 1m2 powierzchni stanowiska handlowego". W uzasadnieniu wyjaśnił, że sporadycznie sprzedaje płody rolne własnej produkcji, płacąc opłatę targową w kwocie 16 zł tj. w wysokości ustalonej w pkt IV tabeli opłat dla sprzedaży ze stanowiska handlowego o powierzchni do 2 m2, podczas, gdy inne osoby sprzedające z ręki, kosza, wiadra i słoika, ale zajmujący powierzchnię wielokrotnie większą, płacą opłatę w kwocie 8 zł, zgodnie z pkt III tabeli opłat. W ocenie skarżącego, zgłoszona przez niego propozycja zmiany pkt III tabeli opłat uniemożliwi Straży Miejskiej w C. nieuczciwe określenie powierzchni stanowiska handlowego w przypadku sprzedaży warzyw z kilku skrzynek o powierzchni mniejszej niż 0,5 m2 i pobieranie w takiej sytuacji opłaty w kwocie 16 zł, zgodnie z pkt IV załącznika do uchwały. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Ponadto organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i granicach upoważnienia ustawowego, przywołując przy tym art. 15 i 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. 5. W piśmie z dnia 20 stycznia 2016r., skarżący podtrzymał zarzuty skargi, podkreślając, że zaskarżona uchwała istotnie narusza jego sytuację prawną oraz jego interes prawny, bo tylko On jest "ścigany" za sprzedaż kilku kilogramów warzyw własnego pochodzenia, podczas gdy inne osoby sprzedające znacznie większe ilości towaru z samochodów płacą mniejszą opłatę targową. 6. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego. W pierwszej kolejności należy zważyć, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g".), co oznacza, że obowiązkiem Sądu jest zbadanie czy skarżący wykazał istnienie po swojej stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi, a także czy przed jej złożeniem wezwał organ do usunięcia naruszenia. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazać w tym zakresie należy uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., (II OPS 2/07, ONSA WSA 2007, nr 3, poz. 60), w której przesądzono, iż przepis art. 53 § 2 u.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę taką uważa się za wniesioną po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy została złożona w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W rozpatrywanej sprawie, skarżący pismem z dnia [...] r., doręczonym organowi w dniu 27 marca 2015r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, skargę zaś złożył w dniu [...]. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącego. Należy zatem uznać, że skarga została złożona zgodnie z trybem zaskarżania uchwał organu do sądu administracyjnego - w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Kolejną kwestią poprzedzającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest ustalenie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, tj. czy w sprawie zostały spełnione dwie dalsze przesłanki pozwalające uznać skargę za dopuszczalną, a mianowicie istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, mający legitymację do jej wniesienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego, administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Drugim wymogiem materialnym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu gminy, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej ( wyrok NSA z 10 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 2349/14, wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69). Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji skargowej, a występuje wtedy, kiedy dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, czy też rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi (R. Hauser, W. Wierzbowski (redaktorzy), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2015). W konkluzji tej części rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący powinien wykazać, że w rozpatrywanej sprawie istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący tym wymaganiom nie sprostał. W skardze wskazał na naruszenie jego interesu prawnego polegającego na pewności co do obowiązujących obciążeń fiskalnych, motywując w ten sposób konieczność zmiany stawek opłat według złożonej przez siebie propozycji. W piśmie z 20 stycznia 2016r. podniósł, że zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na jego sytuację prawną z powodu nieuczciwego jej stosowania przez Straż Miejską w C. oraz istotnie narusza jego sytuację prawną i interes prawny, bo tylko on jest "ścigany za sprzedaż kilku kilogramów warzyw własnego pochodzenia", podczas, gdy inni sprzedający z samochodów na dużą skalę, płacą odpowiednio 12 lub 19 złotych. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymał zarzuty skargi i nie odniósł się do zarzutu organu o braku po stronie skarżącego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Sąd tylko domyśla się, że w ocenie skarżącego określone w uchwale stawki są dla niego krzywdzące, bowiem dokonując sprzedaży ze stanowiska handlowego o powierzchni do 2 m2 płaci 16 zł, czyli więcej, biorąc również pod uwagę wielkość stanowiska handlowego, niż osoby sprzedające z ręki, kosza, wiadra i słoika (pkt III tabeli opłat - załącznika do uchwały), czy też sprzedający przy sprzedaży produktów rolnych krajowych nieprzetworzonych z pojazdów samochodowych, wozu konnego i ciągnika ( pkt II 1) i 2) tabeli opłat - załącznika do uchwały). Sąd nie doszukał się normy administracyjnego prawa materialnego, z którego miałaby wynikać ochrona praw skarżącego, dlatego w rozpatrywanej sprawie brak jest interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę, a co najwyżej, wskazywane przez skarżącego okoliczności można określić mianem interesu faktycznego, który jak już Sąd wyjaśnił, nie tworzy legitymacji skargowej. W konsekwencji, jeżeli w sprawie zabrakło po stronie skarżącego interesu prawnego, trudno mówić o jego naruszeniu. Nie rozstrzygając sprawy merytorycznie Sąd wyjaśnia skarżącemu że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu przez gminy stawek opłaty targowej jest zakaz przekraczania stawek maksymalnych określanych na każdy rok przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych. Prawo gminy do różnicowania stawek opłaty wynika również z art. 2 ust. 3 u.s.g. oraz art. 168 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość ustalenia różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach (por. wyroki NSA z 14 października 1993 r., SA/Po 73/93 i 19 grudnia 2008r., II FSK 1233/07; wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2004r., I SA/d 128/03, ONSA i WSA 2004, Nr 2, poz. 40) jak też ich zróżnicowanie tj. określenie ich w zależności od sposobu prowadzenia sprzedaży, a także od powierzchni zajmowanego przez sprzedawcę stanowiska (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2014r. I SA/Łd 1027/13). Reasumując, skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione przez skarżącego tylko przesłanki formalne wniesienia skargi, zaś brak było wypełnienia materialnych, świadczących o legitymacji skarżącego, skarga podlega oddaleniu zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.