I SA/Gl 694/11

Referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gabriel Radecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości w kwestii wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym p o s t a n a w i a odmówić przyznania prawa pomocy. Odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia wpisu od skargi kasacyjnej o kwotę 11.100 zł, organ, który uiścił wcześniej tytułem tego wpisu kwotę 250 zł, wniósł na formularzu PPR o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od wskazanej wyżej niewpłaconej części wpisu od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wniosku, podkreślono, że samorządowe kolegium odwoławcze jest jednostką sektora finansów publicznych, która nie może swobodnie dysponować środkami finansowymi przewidzianymi w swoim budżecie. Zaznaczono zarazem, że wskutek wyjątkowej i niemożliwej do przewidzenia liczby wnoszonych przez Kolegium skarg kasacyjnych, od których należny wpis nierzadko przekracza kwotę kilku tysięcy złotych, środki przeznaczone w jego budżecie na tego rodzaju wydatki zostały już wyczerpane. Organ zwrócił następnie uwagę na fakt, że środki wpłacane tytułem wpisu stanowią dochód Skarbu Państwa, które jednocześnie finansuje wydatki Kolegium, w tym te na cele postępowań, w jakich Kolegium jest stroną. Tym samym środki te "są przekazywane (jako wydatek) ze Skarbu Państwa, aby następnie ponownie trafić do Skarbu Państwa (jako dochód)". Podsumowując, stwierdził, że nie jest w stanie uiścić wpisu od skargi kasacyjnej, co "prowadzi do praktycznego pozbawienia Kolegium, będącego stroną postępowania sądowoadministracyjnego, prawa do skorzystania ze środków odwoławczych przewidzianego w art. 78 Konstytucji RP". Mając na uwadze powyższe, zważono, co następuje: Rozpatrywany wniosek o przyznanie prawa pomocy, jako złożony przez organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie, jest niedopuszczalny i dlatego nie może zostać uwzględniony. Oczywiście, teza ta, co wymaga podkreślenia już na wstępie, nie może być uznana za jednomyślnie przyjętą, skoro odmienne stanowisko wyrażono tak w orzecznictwie (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt I FZ 609/06), jak w doktrynie (por. M. Niezgódka-Medek[w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, komentarz do art. 243, teza 5, in principio). Co więcej, stanowisko to znajduje uzasadnienie w treści art. 243 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "P.p.s.a."), w świetle której prawo pomocy może być przyznane stronie. Zgodnie wszak z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie można więc tracić z pola widzenia, że zakres podmiotowy czy krąg adresatów art. 243 § 1 P.p.s.a. nie został zawężony tylko do strony skarżącej, jak to uczyniono np. w art. 60 P.p.s.a. czy w art. 61 § 3 P.p.s.a, w myśl których odpowiednio cofnąć skargę i złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania może wyłącznie skarżący. Z drugiej strony, nawet gdyby w przepisach tych była mowa o stronie, to i tak nie ulegałoby wątpliwości, że czynności tych nie mógłby dokonać organ, skoro skarga jest wymierzona przeciwko jego działaniu, bezczynności i przewlekłości, a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może być, stosownie do art. 61 § 2 P.p.s.a., rozpatrzony także przez niego. W konsekwencji analizowana regulacja w praktyce ogranicza uprawnienia innych podmiotów uznanych za stronę, tj. uczestnika postępowania (por. art. 12 P.p.s.a.) lub mających prawa strony, np. prokuratora (art. 8 § 1 P.p.s.a.). Dotychczasowe uwagi nie pozwalają poprzestać jedynie na wykładni językowej, której rezultaty nie zawsze, jak widać, są wystarczające, i uzasadniają sięgnięcie do wykładni celowościowej, uwzględniającej pozycję organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz istotę prawa pomocy. Organ występuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym w specyficznym charakterze, jako piastun władzy publicznej, który jest upoważniony do podejmowania rozstrzygnięć władczych w trybie administracyjnym. Reprezentuje on zatem Państwo czy jednostkę samorządu terytorialnego w tzw. sferze imperium, nie zaś, jak ma to miejsce w postępowaniu cywilnym, w tzw. sferze dominium. Innymi słowy, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego w postępowaniu sądowadministracyjnym przymiot strony nie został powiązany z cywilnoprawną personifikacją Państwa, czyli ze Skarbem Państwa, będącym samodzielną osobą prawną prawa cywilnego działającą w obrocie przez swoje jednostki organizacyjne, tzw. stationes fisci, lecz z organem administracji publicznej, do którego nie odnoszą się kategorie prawa cywilnego, w tym te dotyczące podmiotowości prawnej. Dalszą kwestią pozostaje to, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachowano należytej konsekwencji ustawodawczej, korzystając szeroko z rozwiązań procedury cywilnej dotyczących zdolności sądowej i procesowej (art. 25 i n. P.p.s.a.), odwołujących się przecież do wspomnianych kategorii cywilnoprawnych. Prawidłowość tę można odnotować jednak także na gruncie prawa pomocy, które zgodnie z art. 246 P.p.s.a. może być przyznane bądź osobie fizycznej (§ 1), bądź osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej (§ 2). Nie bez znaczenia jest to, że w przywołanym przepisie nie wymieniono organu administracji publicznej. Organu takiego nie można bowiem uznać za osobę fizyczną, gdyż osobą tą może być co najwyżej piastun organu monokratycznego, nie jest on również osobą prawną czy nawet jednostką organizacyjną, za którą uchodzić może wyłącznie urząd, czyli aparat pomocniczy organu. W tym kontekście wątpliwości musi budzić fakt, iż Kolegium – tak jak jednostka organizacyjna – rozpatrywany wniosek złożyło na formularzu PPPr, który zresztą w niewielkim stopniu nadaje się do opisu sytuacji tego organu, skoro znaczna część jego rubryk musiała pozostać niewypełniona. Powyższe rozważania uzasadniają pogląd, że prawo pomocy nie zostało przewidziane dla organów administracji publicznej. Nie jest to jednak jedynie ograniczenie zakresu uprawnień procesowych, jakie wiąże się z tym, iż strona postępowania sądowoadministracyjnego jest zarazem włączona do systemu organów administracji publicznej. Przykładem w tej materii może być pogląd odmawiający takiemu podmiotowi prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1559/11, LEX nr 965919). Swoistą dysproporcję pozycji stron postępowania sądowoadministracyjnego w sferze kosztów postępowania ilustruje natomiast art. 200 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym od strony przeciwnej przysługuje wyłącznie skarżącemu, oczywiście o ile skarga została uwzględniona. To ograniczenie zasady odpowiedzialności za wynik sprawy nie może być wszelako postrzegane jako naruszenie innej zasady procesowej, mianowicie zasady równości stron. Przeciwnie, jest to jeden z mechanizmów mających na celu zrównanie pozycji stron czy też uwzględnienie słabszej sytuacji strony skarżącej. Skądinąd identycznie oceniana jest w doktrynie instytucja prawa pomocy, która służy także wyrównaniu szans strony skarżącej w konfrontacji z organem, wyspecjalizowanym w danej dziedzinie spraw, dysponującym fachowym aparatem urzędniczym i finansowanym z budżetu państwa niezależnie od uzyskiwanych wyników (tak. M. Kazek, Dopuszczalność składania przez organy administracji publicznej wniosku o przyznanie prawa pomocy /prawo ubogich dla administracji publicznej?/, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 6, s. 51). Do tej ostatniej kwestii nawiązuje argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w często przywoływanym postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 591/06, w którym Sąd wprost stwierdził, że art. 246 P.p.s.a. nie obejmuje organów administracji publicznej, co oznacza brak podstaw do przyznania im prawa pomocy. Stanowisko to zostało zresztą przyjęte z aprobatą przez część doktryny (por. M. Kazek, op. cit., s. 48 i n.), która wypowiedziała je nawet w sposób bardziej dobitny i jednoznaczny, konstatując m.in., iż "organy administracji publicznej niejako ex definitione są pozbawione możliwości korzystania z tej instytucji" (tak. Ł. Strzępek [w:] Pisma stron w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, orzecznictwo, wzory /pod. red. R. Mikosza/, Warszawa 2008 r., s. 158). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji publicznej powinny uwzględnić w swojej działalności koszty niezbędne do prowadzenia postępowań sądowych, gdyż w przeciwnym razie pozbawią się możliwości realizacji swoich praw przed sądem administracyjnym. Jego zdaniem przy tym instytucja prawa pomocy nie może służyć do wypełniania braków wynikających z praktyki nieuwzględniania kosztów postępowań w planach finansowych, ponieważ Państwo ma obowiązek zabezpieczyć w budżecie środki niezbędne dla funkcjonowania swoich organów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także instrumenty prawa finansowego czy ściślej budżetowego, które pozwalają na przeniesienie na nieprzewidziane potrzeby postępowania środków przeznaczonych pierwotnie na inne cele. Tym samym nie zgodził się z argumentem, który podniesiono także w rozpatrywanym wniosku, akcentując nagłą i niespodziewaną konieczność opłacenia licznych wpisów, rzeczywiście w znacznej wysokości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił okoliczność, że uiszczenie kosztów sądowych przez organ oznacza w praktyce, iż środki budżetowe przyznane organowi ulegają przeniesieniu w ramach pewnej budżetowej całości, stając się dochodem budżetowym sądu. Sytuacja taka zachodzi wszak w każdym przypadku, gdy organ uiszcza opłatę sądową, lecz mimo to organ nie został zwolniony z obowiązku ponoszenia tych opłat z mocy ustawy, tak jak zwolniono Skarb Państwa w art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.). Ponadto również przyznanie prawa pomocy pociąga za sobą konsekwencje budżetowe, ponieważ stanowi w istocie przerzucenie kosztów postępowania na budżet sądu administracyjnego, czyli na podatników, którzy finansują już funkcjonowanie aparatu państwowego (por. M. Kazek, op. cit., s. 52). Wszystkie te racje przemawiają na rzecz wyżej sformułowanej tezy, zgodnie z którą prawo pomocy nie może być przyznane organowi administracji publicznej. Na marginesie jedynie wydaje się, iż stanowisko to można złagodzić w przypadku organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym, tj. podmiotów, które nie przynależą do systemu czy ustroju organów administracji publicznej, lecz mimo to z mocy prawa zostały upoważnione i zobowiązane do załatwiania konkretnych spraw administracyjnych. Uwaga ta nie dotyczy jednak samorządowych kolegiów odwoławczych. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe uwagi, na podstawie art. 246 w związku z art. 258 § 1 i § 2 pkt 7 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.