I SA/Gl 834/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, del. Sędzia SO Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. G. C., zamieszkała w T. przy ul. [...], zwana dalej "stroną", "wnioskodawczynią" lub "skarżącą", wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. nr [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu odsetek wynoszących na dzień 4 czerwca 2009 r. 2.823,00 zł. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w T. w dniu 2 czerwca 2009 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie odsetek od zaległości za okres od czerwca do września 2000 r., ze względu na wyjątkowe okoliczności powstania zadłużenia Uzasadniając swoją prośbę wnioskodawczyni podała, że 4 stycznia 2001 r. otrzymała zaświadczenie stwierdzające brak zaległości z opłatą składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, którego kserokopię przedłożyła. Wskazała, że po 9 latach stwierdzono u niej zaległości. Ze względu na upływ czasu nie jest w stanie udowodnić, że zaległość nie istnieje, ponieważ dokumenty księgowe przechowuje przez 6 lat. Dlatego wyraziła wolę uregulowania zaległości głównej, jednocześnie prosząc o odstąpienie od naliczania odsetek. Nadmieniła, że pomimo wystąpienia u niej choroby nowotworowej, a u syna stwardnienia rozsianego, nadal prowadzi działalność gospodarczą, a rozliczenia z ZUS są prowadzone terminowo. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. decyzją z dnia [...]r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu odsetek wynoszących na dzień 4 czerwca 2009 r. 2.823,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Podał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił, że strona: 1. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, 2. według przedłożonego rachunku z dnia 29 maja 2009 r. do umowy – zlecenia, wykonywała pracę dla A sp. z o.o., za wynagrodzeniem brutto 2.127,00 zł, 3. zgodnie z aktem notarialnym nr 928/94 posiada rozdzielność majątkową małżeńską, 4. według informacji z Urzędu Skarbowego w T. osiągnęła dochód ogółem w wysokości, kolejno: a) w roku 2000 – 20.392,65 zł, b) w roku 2001 – 22.574,14 zł, c) w roku 2002 – 21.357,80 zł, d) w roku 2003 – 23.413,83 zł, e) w roku 2004 – 22.698,08 zł, f) w roku 2005 - 21.924,72 zł, g) w roku 2006 – 12.260,12 zł, h) w roku 2007 – 61.585,56 zł, i) w roku 2008 – 3.347,14 zł oraz poniosła stratę z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 35.596,39 zł, 5. według oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym posiada ½ mieszkania o wartości 70.000,00 zł, 6. zgodnie z przedłożonym oświadczeniem o stanie majątkowym i rodzinnym posiada samochód marki mercedes rok 1994; natomiast zgodnie z informacją z Cepik jest właścicielką samochodu MERCEDES-BENZ – rok produkcji 1994, Fiat DUCATO – rok produkcji 1996, BMW MINI ONE – rok produkcji 2004, współwłaścicielką samochodu BMW – rok produkcji 1995, samochodu BMW – rok produkcji 2002 oraz właścicielką motocykla HONDA – rok produkcji 1998, 7. zgodnie z przedłożoną dokumentacją nie posiada zadłużenia z tytułu podatków w Urzędzie Skarbowym w T., 8. stałe miesięczne wydatki, w oświadczeniu z dnia 8 lipca 2009 r. określiła na 600,00 zł, 9. wezwana do przedłożenia dokumentacji na okoliczność przesłanek umorzenia uregulowanych w rozporządzeniu, przedłożyła zaświadczenie o stanie zdrowia syna z dnia 2 lipca 2009 r. Organ zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 1 i 3 oraz art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1442), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" i stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej opisanych należności za całkowicie nieściągalne. Nadto wywiódł, że ustalona sytuacja osobista i finansowa strony może aktualnie ograniczać możliwość jednorazowej spłaty zadłużenia, jednak umorzenie należności na tym etapie byłoby przedwczesne z uwagi na wysokość zadłużenia oraz fakt prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał, że istotne jest także posiadanie składników majątkowych o wartości znacznie przekraczającej wysokość zobowiązania, mogących stanowić przedmiot zabezpieczenia należności ZUS. Potwierdził okoliczność, że zobowiązana była kilkakrotnie informowana o tym, że nie zalega ze składkami, jednak ze względu na zaginięcie dokumentów salda były ustalane w sposób nieprawidłowy. Wywiódł, że ta okoliczność nie stanowi podstawy umorzenia. Końcowo stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia wnioskowanych zaległości. Strona w piśmie z dnia 18 września 2009 r. stwierdziła, że nie zgadza się z odmową umorzenia, lecz warunkowo wpłaca należności, ponieważ musi przedłożyć zaświadczenie o niezaleganiu, w związku z pozyskaniem stażysty z Urzędu Pracy. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, pismem z dnia 23 września 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości wymaga najpierw ostatecznego ustalenia, że zaległości istnieją. Podała, że złożyła odwołanie od decyzji ZUS z dnia 4 września 2009 r. określającej wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za okres do czerwca do września 2000 r. Wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania tego odwołania. Natomiast argumentując w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości wskazała, że podstawą wniosku są okoliczności określone w § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Podkreśliła, że choruje na raka, co pociąga za sobą nakłady na leczenie i profilaktykę. Z kolei syn choruje na stwardnienie rozsiane. Pomimo tego stara się przez swoją pracę pozyskiwać środki na egzystencję oraz opłacenie kosztów leczenia. Stwierdziła, że w tych okolicznościach wskazywanie, że wysokość zadłużenia nie jest znaczna i dlatego nie należy jej umarzać, jest nieprawidłowe. Podała, że gdyby wiedziała o istnieniu zaległości, to zapłaciłaby bez zwłoki. Natomiast organ wydając stosowne zaświadczenie wykazał, że zaległości nie ma. Dlatego ocenia, że domaganie się odsetek jest wbrew zasadom współżycia społecznego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ zawiesił postępowanie stwierdzając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia wysokości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek stanowi zagadnienie wstępne w sprawie. Ponieważ najpierw Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. oddalił odwołanie, a następnie Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. oddalił apelację od tego wyroku, po stwierdzeniu, że wyrok z dnia 21 stycznia 2014 r. stał się prawomocny i ustała przyczyna zawieszenia, organ zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. wznowił postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie. Pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie poprzez udokumentowanie zaistniałych nowych okoliczności mających wpływ na sprawę, po wydaniu decyzji z dnia 1 września 2009 r. – w terminie 14 dni. Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 22 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. organ poinformował stronę o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., w tym o możliwości dostarczenia dodatkowych dokumentów mogących mieć wpływ na podjęcie decyzji w sprawie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma - zastrzegając, że w przypadku niedostarczenia takich dowodów podejmie decyzję na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Pismo zostało doręczone zastępczo w dniu 12 maja 2014 r. Pełnomocnik strony pismem z dnia 5 maja 2014 r. zwrócił się do organu z prośbą o wydłużenie terminu do przedłożenia nowych dowodów do dnia 31 maja 2014 r. wskazując, że ze względu na przebywanie przez stronę na zaplanowanym urlopie nie było możliwości zgromadzenia dokumentów i dostarczenia ich do kancelarii. Pismem z dnia 13 maja 2014 r. organ poinformował pełnomocnika, że wniosek o przesunięcie terminu jest bezprzedmiotowy, ponieważ jest obowiązany rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki i jednocześnie wskazał na uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do złożenia dodatkowych dokumentów – na zasadach określonych w piśmie organu z dnia 5 maja 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i ustalenia dowodowe poczynione w 2009 r., zacytował przepis art. 28 ust. 3 ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził, w oparciu o te przepisy – w szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia - że sytuacja materialna i rodzinna strony nie uzasadnia umorzenia należności, ponieważ: 1. strona nie udowodniła przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która utrudniałaby wykonywanie działalności gospodarczej, 2. nie wykazała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, 3. w oparciu o sytuację finansową, z której wynika, że: a) strona posiada majątek nieruchomy, b) utrzymuje się z przychodów uzyskiwanych z prowadzonej działalności gospodarczej, c) oprócz podstawowych wydatków, które wykazała na poziomie ok. 600,00 zł miesięcznie w lipcu 2009 r. jest obciążona zobowiązaniami wynikającymi ze spłaty debetu w rachunku bankowym, d) posiada rozdzielność majątkową z mężem i ma utrzymaniu schorowanego syna, e) brakiem udokumentowania aktualnie ponoszonych kosztów utrzymania – nie można jednoznacznie stwierdzić, że opłacanie należności pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej, że strona nie udokumentowała swojej trudnej sytuacji finansowej. Organ zaznaczył, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia ponad wszelką wątpliwość, że w jego przypadku zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu, a umarzanie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Odnosząc się do zarzutów strony odnośnie powstania zadłużenia i sposobu rozliczania, organ wskazał, że jest zobowiązany do wydania decyzji w oparciu o badanie i ocenę możliwości finansowych w odniesieniu do aktualnej sytuacji majątkowej zobowiązanego, a nie badania przyczyn powstania zadłużenia. Kwestia istnienia zaległości była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym. Reasumując stwierdził, że stanowisko prezentowane w decyzji z dnia [...] r. jest prawidłowe, bowiem strona nie udowodniła, że w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia. W skardze osobistej na tę decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona wniosła o jej zmianę i umorzenie całych należności, względnie naliczonych odsetek. W uzasadnieniu stwierdziła, że decyzja nie uwzględnia stanu faktycznego w sprawie, ponieważ pomija istotne i szczególne okoliczności związane z powstaniem zaległości, które są wynikiem wyłącznie błędu pracownika organu. Błąd polegał na wadliwym wyliczeniu należności, nieprawidłowym zarachowaniu i rozliczeniu, zagubieniu dokumentów. Strona podkreśliła, że wprowadzono ją w błąd, ponieważ były wystawiane zaświadczenia o niezaleganiu i dopiero bezpośrednio przed upływem okresu przedawnienia wydano decyzję obciążającą ją obowiązkiem zapłaty kwoty 4.090,95 zł i odsetek za 10 lat. Sąd powszechny, do którego złożyła odwołanie nie miał żadnych wątpliwości co do braku jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy powstałym nagle zadłużeniem a działaniem czy zaniechaniem strony, jednak na tym etapie przepisy nie dawały podstaw do rozstrzygania o umorzeniu odsetek, ponieważ przedmiotem postępowania sądowego była kwestia ustalenia wysokości zadłużenia z tytułu składek. Skarżąca podała, że sądy powszechne jako właściwą drogę do załatwienia żądania umorzenia wskazują postępowanie w przedmiocie umorzenia, w którym to postępowaniu okoliczności związane z powstaniem zadłużenia i brakiem zawinienia mogą mieć znaczenie. Odwołała się do poglądów prezentowanych w wyrokach Sądu Apelacyjnego w K. wydanego w jej sprawie ([...] ) oraz Sądu Apelacyjnego w W. z dnia 8 lutego 2013 r., [...] . Końcowo wywiodła, że w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii przyczyn niedopełnienia obowiązku płatności należności oraz ustaleń co do ich źródła i w ogóle nie wziął pod uwagę tych okoliczności, podnoszonych we wniosku o umorzenie. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w oparciu o wyczerpująco przeprowadzone postępowanie dowodowe organ stwierdził, że w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność i nie zostały przez skarżącą, na której spoczywał ciężar dowodu, wykazane przesłanki wynikające z przepisów rozporządzenia. Natomiast obowiązujące przepisy nie dają podstaw, aby przesłanek umorzenia upatrywać w okolicznościach związanych ze sposobem powstania, czy ujawnienia zadłużenia, bowiem katalog przesłanek umorzenia ma charakter zamknięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Treść wskazanych przepisów przesądza o tym, że żądanie strony zmiany zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględnione. Sądy administracyjne orzekają kasacyjnie, a nie reformatoryjnie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd wydał rozstrzygnięcie mając na względzie uchybienia proceduralne organu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które nie zostały podniesione w skardze, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że strona zwróciła się o umorzenie odsetek od zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za okres od czerwca do września 2000 r., określone decyzją ZUS z dnia[...] r. We wniosku strona eksponowała przede wszystkim okoliczność, iż otrzymała od organu zaświadczenie, iż na dzień 4 stycznia 2001 r. nie zalega z opłatą składek m.in. na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres objęty wnioskiem o umorzenie. Stwierdziła, że zaległość główną zapłaci i wnosi jedynie o umorzenie odsetek, ponieważ łącznie jest to dla niej zbyt duże obciążenie. Akcentowała trudną sytuację zdrowotną własną oraz syna. Organ odmówił umorzenia wskazując, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek; nie zachodzą również przesłanki wymienione w rozporządzeniu. Natomiast okoliczności związane z powstaniem zaległości nie stanowią podstawy umorzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ podzielił stanowisko prezentowane w pierwszym rozstrzygnięciu, akcentując okoliczność, iż strona nie zaoferowała żadnych dowodów i nie wykazała nowych okoliczności przemawiających za zmianą decyzji o odmowie umorzenia – z podkreśleniem tezy, że to na wnioskującym spoczywa ciężar dowodu w zakresie przesłanek umorzenia wymienionych w rozporządzeniu. Przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony. Sąd będzie się do wcześniejszej relacji odwoływał w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Strona zarzucała wadliwość w zakresie jego ustalenia, ale związaną z pominięciem okoliczności związanych z ujawnieniem zaległości. Natomiast w zakresie stanu prawnego sprawy wskazać trzeba , że zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego. W sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć składki, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego. Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Natomiast decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji, która jest decyzją związaną (organ odmówił umorzenia należności ze względu na nie występowanie w sprawie ani jednej przesłanki ich umorzenia), Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Art. 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.), ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające na okoliczność istnienia w sprawie przesłanek umorzenia należności z tytułu odsetek od nieuiszczonych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w okresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia. Decyzja została wydana w oparciu o ustalenia dowodowe poczynione prawie 5 lat wcześniej. Organ orzekając z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miał żadnej wiedzy na temat sytuacji życiowej, majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej strony w dacie rozstrzygnięcia. Brak rzetelnych ustaleń w tym zakresie powoduje, iż stan faktyczny sprawy nie może zostać oceniony jako prawidłowo ustalony, a zgodne z prawem rozstrzygnięcie może być wydane jedynie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. organ prowadził postępowanie dowodowe i ustalił okoliczności związane z sytuacją zawodową, rodzinną, zdrowotną, materialną strony. Stwierdził, że strona prowadzi działalność gospodarczą, pozyskuje też dochody z umowy zlecenia, ustalił dochody za okres od 2000 do 2008 r. oraz z umowy zlecenia za 2009 r. Podał, że strona nie posiada zadłużenia z tytułu podatków, a stałe miesięczne wydatki określiła na 600,00 zł. Wskazał, że ww. pozostaje z mężem w rozdzielności majątkowej małżeńskiej, ma chorego syna (dokumentowane zaświadczeniem lekarskim) Nadto ustalił, że jest współwłaścicielką mieszkania i właścicielką lub współwłaścicielką pojazdów mechanicznych. Na tej podstawie ocenił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz że nie zachodzi przesłanka umorzenia szczegółowo regulowana w przepisach rozporządzenia. Ten sam materiał dowodowy posłużył również organowi do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia w dniu [...] r. Z akt sprawy wynika, że organ nie dokonał również żadnych ustaleń dowodowych na okoliczność występowania w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności w 2014 r. Poza zakresem jego zainteresowania pozostała aktualna sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna skarżącej w 2014 r. Organ nie uznał za stosowne ustalić dochodów ani wydatków skarżącej w okresie po 2008 r. Orzekł w oparciu o ustalenia dowodowe sprzed 5 lat. Swojego uprawnienia do orzekania w oparciu o "historyczny" materiał dowodowy organ upatrywał w fakcie, iż pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie poprzez "udokumentowanie zaistniałych nowych okoliczności mających wpływ na sprawę, po wydaniu decyzji z dnia 1 września 2009 r." – w terminie 14 dni, a strona takich dowodów nie zaoferowała. Organ podkreślał, że na stronie spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności relewantnych prawnie w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Jeszcze raz przyjdzie organowi wskazać, że to organ prowadzi postępowanie i jest obowiązany dokonać stanowczych ustaleń dowodowych co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd nie kwestionuje twierdzenia, że świetle art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne, to znaczy, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy. To stanowisko zostało zaakceptowane w judykaturze z tego względu, iż nie można obarczać organu obowiązkiem poszukiwania dowodów w zakresie okoliczności, które są znane wyłącznie stronie, a strona wywodzi z nich korzystne skutki prawne. Powyższe nie oznacza natomiast przerzucenia na wnioskującego o umorzenie zaległości ciężaru dowodu co do wszystkich okoliczności relewantnych prawnie. Organ w żadnym wypadku nie może się uchylić od prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. W badanej sprawie nie dokonał ustaleń na tę okoliczność w dacie orzekania. Organ nie może też odstąpić od dokonania ustaleń dotyczących aktualnej sytuacji materialnej strony. W szczególności obowiązki te dotyczą okoliczności, które organ może ustalić na podstawie istniejących rejestrów, czy też może pozyskać z baz danych znajdujących się w posiadaniu innych organów. Nadto jest obowiązany zwrócić się do strony o przedłożenie dowodów, których pozyskać w inny sposób nie może, a którymi strona dysponuje. Winien to zrobić w sposób jasny, czytelny i komunikatywny. W dniu 9 czerwca 2009 r. organ zwrócił się do strony o złożenie stosownych oświadczeń na okoliczność jej sytuacji zawodowej, rodzinnej, materialnej, zdrowotnej - na dwóch stronach pisma wyjaśniając jakich dowodów i informacji oczekuje. W 2014 r. nie widział już potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego co do tych wszystkich okoliczności. Ograniczył się do enigmatycznego wezwania strony do udokumentowania zaistniałych nowych okoliczności mających wpływ na sprawę, po wydaniu decyzji z dnia [...] r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny organ zobowiązany jest dokonać oceny sytuacji wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek umorzenia na dzień wydania przez organ decyzji ( wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II GSK 17/10; LEX nr 957943). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Organ jest obowiązany zidentyfikować okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia; strona tej wiedzy mieć nie musi. Obowiązkiem organu jest przeto jednoznaczne i precyzyjne wskazanie stronie, o przedłożenie jakich dowodów organ ją wzywa lub wskazanie okoliczności co do których strona może zaoferować dowody, czy złożyć oświadczenie. Sąd stwierdza, że wezwanie z dnia 15 kwietnia 2014 r. nie spełnia wymogów wynikających z art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej" oraz w art. 9 k.p.a., który stanowi, że: " Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadę udzielania informacji. W tym stanie rzeczy zakwestionować trzeba również ustalenia dowodowe na okoliczność przesłanek umorzenia określonych w rozporządzeniu, pomimo nieprzedłożenia przez stronę dowodów. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia prawu, ponieważ została wydana bez ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień rozstrzygnięcia. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, a z powodów wyżej szczegółowo wyjaśnionych niedopuszczalne było oparcie się na ustaleniach dowodowych sprzed 5 lat. Orzekając z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie może się ograniczyć do kontroli prawidłowości orzeczenia, co do którego został wniesiony ten środek zaskarżenia. Jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzeć sprawę, co oznacza przeprowadzenie pełnego procesu stosowania prawa i wydanie orzeczenia, w oparciu o aktualny na dzień rozstrzygnięcia, stan faktyczny i stan prawny sprawy. W przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został nieprawidłowo ustalony Sąd jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, ponieważ tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy umożliwia wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali aktualny stan faktyczny sprawy w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, z poszanowaniem dla przepisów proceduralnych; w tym prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Kolejno, przeprowadzi dalsze etapy procesu stosowania prawa, celem wydania zgodnej z prawem decyzji. Mając na uwadze okoliczność, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 – w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.