I SA/Gl 856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Madej po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Postanowienie oznaczone w sentencji zostało wydane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, A. P., uczestnika niniejszego postępowania, na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] , którym organ ten, zajmując jako wierzyciel stanowisko w przedmiocie zarzutów tego zobowiązanego, uznał zarzuty za nieuzasadnione. Organ drugiej instancji uchylił postanowienie z dnia [...] r. i uznał zarzuty za uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podjęło to postanowienie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po tym jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę zobowiązanego, wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 923/12 uchylił poprzednie postanowienie w przedmiocie zażalenia, z dnia [...] r., nr [...] , którym z kolei postanowienie z dnia [...] r. utrzymane było w mocy. Starosta [...] , reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę na postanowienie z dnia [...] r. (w skardze błędnie oznaczono tę datę), domagając się jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podjął najpierw polemikę z poglądami wyrażonymi w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., zaznaczając, że nie mógł tego uczynić w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż wierzyciel nie był jego stroną – jak podkreślił, toczyło się ono pomiędzy zobowiązanym, występującym w charakterze skarżącego, i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C.. Wytknął zarazem temu ostatniemu organowi, iż nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wspomnianego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło w pierwszej kolejności o jej odrzucenie. Podniosło, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ została wniesiona przez podmiot, który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Zastrzegło także, że zastosowało się do wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. i że stanowisko wypowiedziane w tym orzeczeniu ma moc wiążącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, albowiem, jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę, została ona wniesiona przez organ, który wydał w sprawie postanowienie pierwszej instancji. Podmioty, które mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego, wymienione zostały w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."); uprawnionych wymienionych w przepisach szczególnych, o których mowa w art. 50 § 2 P.p.s.a., można w tej sprawie pominąć. Zgodnie z jego treścią – poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organizacją społeczną występującymi w sprawach innych osób – może to uczynić każdy, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie interesu prawnego było wielokrotnie i wszechstronnie analizowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Do części ze stanowisk wypowiadanych w tej materii nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62). W związku z nimi Sąd stwierdził, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawnia dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot ów może zatem wnieść skargę, jeżeli wykaże związek między tym chronionym przez prawo interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wniosek, że skargi nie może złożyć organ, który podjął rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, ponieważ takiego interesu nie posiada i tym samym z zasady nie może mieć legitymacji skargowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skoro to, że organ nie jest uprawniony do wniesienia skargi, jest oczywiste i nie wymaga merytorycznych rozważań. Myśl tę rozwinął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2947/12 (LEX nr 1240442), również odwołując się szeroko do literatury i judykatury. Odrzucając możliwość wniesienia skargi przez podmiot, który występował w sprawie jako organ egzekucyjny, podkreślił, że nie wchodzi w rachubę łączenie przeciwstawnych ról procesowych, tj. związanych z kompetencją do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w pierwszej instancji z jednej strony i z prawem do obrony swojego interesu prawnego naruszonego tym rozstrzygnięciem z drugiej. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możność konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony niepodporządkowanej organizacyjnie organowi administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem pogląd, że w sprawie nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek organu, także wówczas, gdy sprawa oddziałuje w jakiś sposób na jego sferę prawną. Wynika to z kontradyktoryjności, będącej charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego, co dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12 (LEX nr 1137662). Zaznaczył, że postępowanie to sprowadza się do sporu, jaki przed sądem prowadzą dwie strony: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżący) i organ administracji publicznej, którego działanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może domagać się także "podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie". Odnotować wypada, że tę dominującą linię orzeczniczą zaaprobował Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A z 2009 r. Nr 9, poz. 139) wyraźnie zastrzegł, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania, uznając, iż taki stan rzeczy odpowiada standardom konstytucyjnym. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Starosta [...] , działając jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, najpierw wydał bowiem postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a później wniósł skargę na postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., uwzględniając zażalenie zobowiązanego, uchyliło postanowienie pierwszoinstancyjne. W konsekwencji kwestionuje wynik kontroli instancyjnej przeprowadzonej wobec jego własnego postanowienia, nie chcąc podporządkować się rozstrzygnięciu organu wyższego stopnia. Podobnie nie akceptuje stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku, którym uchylono wcześniejsze postanowienie drugiej instancji, przeprowadzając z nim niedopuszczalną polemikę. Należy zatem zaakcentować, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu mają w sprawie moc wiążącą, na co trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. Skądinąd stosownie do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże również inne sądy i inne organy państwowe. Nie może mieć przy tym znaczenia, że Starosta [...] , jak podniósł jego pełnomocnik, nie brał udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wspomniany wyrok został wydany. Organ pierwszej instancji nie ma zresztą statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego i nie może w nim prezentować swoich zapatrywań, chociaż w świetle art. 135 P.p.s.a. podjęte przez niego rozstrzygnięcie może być przedmiotem środków stosowanych przez sąd administracyjny celem usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W rozpatrywanym przypadku stronami byli więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które wydało zaskarżony akt, czyli postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] ego o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych przez zobowiązanego, oraz zobowiązany, którego interesu prawnego oba te postanowienia dotyczyły. Ta ostatnia okoliczność nie uległa zmianie, ponieważ zobowiązany pozostaje jedynym podmiotem mającym w sprawie interes prawny, skoro rozstrzygnięcie w kwestii zgłoszonych przez niego zarzutów wpływa wyłącznie na jego prawa i obowiązki. Interes taki nie przysługuje Staroście [...] ego, który może być co najwyżej faktycznie zainteresowany pozytywnym zakończeniem postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko zobowiązanemu. Jego interesu prawnego nie uzasadnia w szczególności fakt, że organ ów występuje w tym postępowaniu w roli wierzyciela. Rola ta ma bowiem charakter ściśle procesowy i ma na celu realizację interesu publicznego czy ogólnego, wobec czego instytucję wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy odróżnić od instytucji wierzyciela w postępowaniu cywilnym, który działa we własnym jednostkowym interesie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 338/07, LEX nr 686475). Otóż wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.e.a.") jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Obowiązek ten ma zaś charakter publicznoprawny, nie indywidualny. Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie dochodzi swoich praw, jak to jest w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym, lecz wykonuje obowiązki nałożone ustawą, które polegają na uruchomieniu egzekucji administracyjnej i zapewnieniu jej sprawnego przebiegu, w czym współdziała on z organem egzekucyjnym, o ile nie pełni także tej funkcji. W przypadkach wskazanych w ustawie może to uczynić, składając zażalenia na postanowienia wydawane przez organ egzekucyjny, poddając je kontroli instancyjnej. Chodzi jednak o kontrolę sprawowaną przez organ wyższego stopnia wobec organu egzekucyjnego, który podjął rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie takie wydał sam wierzyciel, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działa jako organ wyższego stopnia w stosunku do wierzyciela, a nie do organu egzekucyjnego. Z tego powodu Staroście [...] emu nie przysługuje uprawnienie do podważenia rozstrzygnięć podejmowanych na obecnym etapie postępowania w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego, mimo iż wedle art. 34 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów zażalenie służy nie tylko zobowiązanemu, ale i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Przepis ów odnosi się bowiem do postanowienia organu egzekucyjnego rozstrzygającego o wniesionych zarzutach, a nie do postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela co do tych zarzutów (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 579/11, LEX nr 993346). Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty dopiero po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, którego dotyczy zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym rozpatrywaną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a taką skargę Sąd odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.