I SA/Gl 880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie NSA Eugeniusz Christ, Przemysław Dumana, Protokolant Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A S.A. w C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę A S.A. dnia 12 października 2009 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę w wysokości 6.081.223,00 zł z tytułu zaległości w nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pieniężnych za okres od 2002 r. do 2009 r., powstałych w związku z prowadzoną działalnością. Składając wniosek o umorzenie należności na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych strona wskazywała na ważny interes płatnika, który winien uzyskać pierwszeństwo przed ważnym interesem publicznym, a to ze względu na umożliwienie dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez wnioskodawcę. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w decyzji nr [...] z dnia [...] odmówił umorzenia odsetek za zwłokę w łącznej wysokości 6.081.223,00 zł, wskazując w uzasadnieniu, że decyzje w ww. sprawie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a ponadto jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w oparciu o który umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić w warunkach ściśle określonych w treści tego artykułu. Organ argumentował, że nawet w sytuacji gdy wszystkie przesłanki wystąpią organ nie ma obowiązku umorzenia należności, a decyzja pozytywna należy tylko i wyłącznie od oceny i woli Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Spółka zwróciła się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, motywując swój wniosek złą sytuacją finansową Spółki. Prezes ZUS decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ZUS w C. odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS powtórzył argumentację będącą podstawą odmowy umorzenia odsetek w decyzji nr [...]. Dnia 14 kwietnia 2010r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. decyzję Prezesa ZUS. W uzasadnieniu przyczyn zaskarżenia Spółka powołała się na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia odsetek za zwłokę. Ponadto Skarżąca wskazała na naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przesłanek rozstrzygnięcia, w szczególności ogólnikowe powołanie się na uznanie administracyjne, bez uzasadnienie jego zastosowania w konkretnej sytuacji Skarżącej, naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z ar. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. przez bezpodstawne przyznanie roli nadrzędnej interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym, pomimo że materiał zgromadzony w sprawie wskazywał, ze Spółka wykazała istnienie indywidualnego interesu, naruszenie art. 8 w zw. z art. 123 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu, przez niewskazanie przesłanek, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść Spółki i nieustosunkowanie się do przesłanek, które wskazała Spółka, a które uzasadniały wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Ponadto Skarżąca wskazała, że znajduje się w fazie restrukturyzacji, przygotowała plan restrukturyzacyjny, którego wdrożenie przy założeniu otrzymania pomocy, przywróci Skarżącej zdolność do pokrywania kosztów prowadzonej działalności gospodarczej. Plan restrukturyzacji został sporządzony w oparciu o wymogi wskazane w Komunikacie Komisji w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw. Spółka nie jest w stanie z obecnie prowadzonej działalności dokonać spłaty zadłużenia, jednak owa spłata byłaby możliwa po otrzymaniu pomocy restrukturyzacyjnej polegającej na umorzeniu zaległości, w czym przejawia się ważny interes Płatnika (Skarżącej) w umorzeniu zaległości w tytułu odsetek, natomiast uznanie administracyjne nie może przesądzać o odmowie umorzenia. Organ poza wskazaniem ogólnych przesłanek odmowy umorzenia odsetek nie wskazał w sposób szczegółowy i przekonujący przesłanek, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść Spółki. W szczególności skarżona decyzja nie zawiera ustosunkowania się do przesłanek, które wskazała Spółka argumentując jej prawo o ubieganie się o umorzenie odsetek za zwłokę. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji WSA uznał, że wydano ją bez należytego wyjaśnienia i rozważenia kwestii udzielenia pomocy publicznej dla Skarżącej, jak również wnikliwego zbadania jej sytuacji finansowej. Przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawie pomocy publicznej (Dz.U. nr 123, poz 1291, z późn. zm.), a w szczególności art. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 odsyła do rozporządzenia Komisji nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy publicznej w ramach zasady de minimis (Dz.U. WE L. 10 z dn. 13 stycznia 2001 r.). W rozporządzeniu tym ustalono, że ogólna kwota pomocy przyznana jakiemukolwiek przedsiębiorstwu nie może przekraczać kwoty 200.000 euro w okresie 3 lat (rozporządzenie Komisji nr 1998/2006 z dn. 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu do pomocy de minimis), a pułap ten ma zastosowanie bez względu na formę udzielonej pomocy oraz jej cel. Do pomocy de minimis nie włącza się pomocy udzielonej w ramach programu pomocowego, pomocy indywidualnej oraz pomocy indywidualnej na restrukturyzację. zatwierdzonych przez Komisję Europejską zgodnie z art 88 TWE, a także pomocy udzielonej w ramach wyłączeń grupowych ( art. 5 ust 1 ustawy o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej). Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie Skarżąca korzystała z różnych form pomocy publicznej. Wyżej powołane przepisy zobowiązują organ udzielający pomocy publicznej do badania przesłanej udzielenia takiej pomocy, a organy ZUS w niniejszej sprawie nie zbadały kwestii pomocy publicznej udzielonej wnioskodawcy w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji, zdaniem Sądu, uniemożliwiło prawidłową ocenę zaistnienia przesłanki umorzenia. Nadto z treści uzasadnienia obu decyzji nie wynika stanowisko organu odnośnie wyżej opisanych kwestii w zakresie pomocy publicznej (art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a.). Od ww. wyroku WSA Prezes ZUS wniósł skargę kasacyjną, wskazując, że na gruncie istniejącego stanu faktycznego, jak i prawnego pomoc publiczna dla Spółki jest zakazana z mocy prawa, tym samym rozstrzygnięcie Sądu jest błędne i nieuzasadnione, natomiast zalecenia dla organu II instancji w zakresie szczegółowego zbadania sytuacji finansowej Spółki łącznie ze zbadaniem zakresu udzielonej pomocy publicznej jest w praktyce niewykonalne. Zdaniem Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie żadna ze wskazanych przyczyn uzasadniających umorzenie zaległości nie zachodzi. Ponadto Sąd nie wskazał przepisów kreujących obowiązek organu administracyjnego do badania sytuacji finansowej Skarżącej, a zdaniem Prezesa ZUS takich przepisów brak. Co istotne, WSA nie zastosował na gruncie przedmiotowej sprawy art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali w zw. z Załącznikiem nr 2 Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2006 r. w sprawie wykazów hut i spółek zależnych, z których to aktów wynika, że pomoc publiczna dla A w ramach restrukturyzacji nie może być udzielona z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W opinii Spółki błędny jest pogląd Prezesa ZUS, iż na gruncie istniejącego stanu faktycznego i prawnego pomoc publiczna dla Spółki jest zakazana z mocy prawa. Spółka bowiem nie prowadzi takiej działalności, która byłaby wyłączona z zakresu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 wrześniu 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania niektórych ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stanowiących pomoc publiczną na restrukturyzację. Rozstrzygnięcie, czy danego przedsiębiorcę można zakwalifikować do działającego w powyższym sektorze, powinno opierać się na analizie faktycznie wykonywanej przez niego działalności, opierając się posiłkowo na klasyfikacji wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Spółka nie zajmuje się działalnością hutniczą, na co wskazuje jednoznacznie struktura przychodów Spółki, zatem nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w ww. rozporządzeniu. Spółka nie zgodziła się również z twierdzeniem Prezesa ZUS, co do braku możliwości prawnych w zakresie wypełnienia wskazań WSA, bowiem każda decyzja organu musi być poprzedzona wszechstronnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy odnośnie przesłanek umorzenia postępowania, ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz zawierać wszechstronne uzasadnienie stanowiska organu, z przytoczeniem przepisów, na których oparto rozstrzygnięcie, natomiast odmienne postępowanie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia zaległości. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Prezes ZUS-u zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali w związku z załącznikiem nr 2 cytowanego obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2006 r. w sprawie wykazów hut i spółek żelaznych poprzez ich niezastosowanie. Z przepisów tych bowiem jednoznacznie wynika, że pomoc publiczna dla A w ramach restrukturyzacji nie może być udzielona, i to z mocy prawa. Powyższy zarzut zdaniem Sądu drugiej instancji jest zasadny. Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali, według redakcji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, Minister właściwy do spraw gospodarki uzyskał delegację do ogłoszenia, w drodze obwieszczenia wykazu hut, którym udzielenie pomocy na restrukturyzację jest dopuszczalne (pkt1), oraz hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację jest niedopuszczalne (pkt 2). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało powołane w skardze kasacyjnej obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 28 września 2006 r. w sprawie wykazów hut i spółek zależnych. Załącznik nr 1 do tego obwieszczenia zawiera wykaz hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację jest dopuszczalne, wśród których nie jest wymieniona skarżąca A, natomiast Załącznik nr 2 obwieszczenia obejmuje wykaz hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację jest niedopuszczalne, a w pozycji 6 tego załącznika jest wymieniona skarżąca A. W świetle ww. pkt 6 załącznika nr 2 do wspomnianego obwieszczenia Ministra Gospodarki w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca A nie była uprawniona do skorzystania z możliwości uzyskania, na podstawie powołanej ustawy, pomocy publicznej na restrukturyzację finansową zobowiązań pieniężnych wraz z odsetkami, w tym m.in. wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – z tytułu restrukturyzacji. Wspomniane prawo skarżąca uprzednio posiadała, gdyż była wymieniona w pozycji 11 w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie wykazu hut podlegających restrukturyzacji (Dz. U. Nr 138, poz. 1552). Tym można tłumaczyć skorzystanie przez skarżącą z pomocy publicznej w latach 1999-2004 w kwocie 18.488.674,85 zł, udzielonej m.in. przez ZUS, co zauważył Sąd pierwszej instancji. Powołane rozporządzenie zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 6 stycznia 2003 r. w sprawie wykazów hut podlegających restrukturyzacji (Dz. U. Nr 5 poz. 52 ze zm.), które weszło z życie z dniem 17 stycznia 2003 r. W świetle załącznika nr 1, zawierającego wykaz hut objętych restrukturyzacją, skarżąca nie korzystała już z omawianej pomocy publicznej. Zasadność nie objęcia skarżącej omawianą pomocą publiczną na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stosownie do powołanych wyżej przepisów, nie podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle art. 3 p.p.s.a. Ponadto wyłączenie skarżącej spod możliwości ubiegania się o pomoc publiczną oparte jest na kryterium podmiotowym, a to poprzez brak wymienienia skarżącej A, jako beneficjentki pomocy publicznej w zakresie restrukturyzacji finansowej. Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, a tym samym zasadna jest skarga kasacyjna, która zarzuca naruszenie w zaskarżonym wyroku przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez wskazanie organowi na konieczność podjęcia działań w swej istocie ukierunkowanych na przyznanie skarżącej dalszej pomocy, a w szczególności pomocy de minimis. To zalecenie Sąd pierwszej instancji podjął z urzędu, kierując się treścią ar. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże powyższe zalecenie pod adresem organu, dokonane w trybie art. 153 p.p.s.a., jest za daleko idące, bowiem Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy zostały spełnione choćby wstępne przesłanki ubiegania się skarżącej huty o pomoc de minimis. Natomiast, co stanowi istotne uchybienie, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi w zakresie zasadności odmowy uwzględnienia przez organ wniosku skarżącej o umorzenie wnioskowanych zaległości z powołaniem się na przepisy art. 28 u.s.u.s., na których oparta była zaskarżona decyzja. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 185 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji w następstwie tej kontroli może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, iż ocena ta w badanej sprawie jest dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po raz kolejny. Pierwotnie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r. (sygn. akt III SA/Gl 1375/10) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując Prezesowi ZUS – u w zakresie prawa procesowego szczegółowe zbadanie sytuacji finansowej Spółki, w zakresie z kolei prawa materialnego uwzględnienie regulacji dotyczących udzielania pomocy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok, przesądzając kwestię zakazu udzielenia Skarżącej pomocy publicznej, uznając, że wyłączenie skarżącej spod możliwości ubiegania się o pomoc publiczną oparte jest na kryterium podmiotowym, a to poprzez brak wymienienia skarżącej A, jako beneficjentki pomocy publicznej w zakresie restrukturyzacji finansowej (wyrok z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 712/11). Wydając niniejszy wyrok, sąd I instancji jest więc związany - na podstawie art. 190 P.p.s.a. - wykładnią dokonaną przez sąd kasacyjny w ww. wyroku. Sąd ten za uchybienie uznał nie rozpoznanie skargi w zakresie zasadności odmowy uwzględnienia przez organ wniosku skarżącej o umorzenie wnioskowanych zaległości z powołaniem się na przepisy art. 28 u.s.u.s. Stan sprawy jest w dużej mierze bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania stanowiska strony skarżącej i rozstrzygnięć organów, a także wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyliczonego szczegółowo w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do jego ponownego prezentowania. Sąd jako prawidłowe przyjmuje ustalenie, jakie w tym zakresie zostały poczynione przez ZUS. Wniosek A S.A. z dnia 12 października 2009 r. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, dalej zwana ustawą) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie). Mając zatem na względzie wskazane przesłanki oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wskazana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w treści powołanego wyżej przepisu art. 28 daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Na podstawie ust. 3a prezentowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ust. 3a sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wyliczenie zawarte ust. 3 w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną, ale nie obligatoryjną, możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że przyznana organom swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza jednak dowolności. Decyzje z zakresu uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej. Kontrola ta sprowadza się, po pierwsze do oceny, czy organ administracyjny dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz po drugie czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie jest natomiast władny wkraczać w sferę samego uznania. W celu ustalenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, Sąd bada czy w jego toku organy zachowały rządzące nim i określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady. Przede wszystkim zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie niezbędne działania dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Są też, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisów postępowania zarówno w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w oparciu o § 3 ww. rozporządzenia. W świetle zebranego materiału dowodowego, uprawnione jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w momencie jej wydawania w sprawie nie zachodziła zasadnicza przesłanka uzasadniająca umorzenie należności tj. stwierdzenie całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak ustalił organ, kapitał Spółki wynosił 1.000.000,00 zł. W 2007 r. A wykazała stratę w wysokości 7.070.973,03 zł., zaś za 2008 r. strata wyniosła 2.879.674,22 zł. W latach 1999 – 2004 Spółka uzyskała pomoc publiczną w kwocie 18.488.674,85 zł., udzieloną m.in. przez organy podatkowe i ZUS. Obecnie A znajduje się w okresie restrukturyzacji planowanej na lata 2009 – 2013, która ma przywrócić Spółce długookresową zdolność konkurowania na rynku. Organ ustalił ponadto, że A zerwała układ ratalny, następnie na jej wniosek przywrócony. Jak podniósł organ, ZUS wielokrotnie prolongował terminy płatności składek. A składając wniosek – posiadając wiedzę o braku przesłanki wskazanej w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. – wskazała na ważny interes podatnika. Uzasadnionym jest zatem wniosek, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji poza sporem znajdowała się kwestia całkowitej nieściągalności należności. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 187/10 "Przesłanki i granice dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w tym przepisie, a odnoszące się do tzw. "całkowitej nieściągalności" należności składkowych jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność składek". W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy zobowiązana posiada majątek – a więc tak jak w badanej sytuacji – nie jest możliwe przyjęcie istnienia całkowitej nieściągalności, a więc warunku koniecznego, który daje organowi uprawnienie/prawo do ewentualnego uwzględnienia wniosku. Okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą dotycząca interesu zobowiązanej nie wypełnia przesłanki "całkowitej nieściągalności", a skoro tak, to z przyczyn określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie było w badanej sprawie możliwe umorzenie należności. Wymaga bowiem jednoznacznego zaakcentowania, że spełnienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stanowi warunek konieczny, niezbędny do ewentualnego zastosowania instytucji umorzenia czy to należnych ZUS – owi składek, czy odsetek z tytułu ich nieuregulowania w terminie. Organ rentowy rozpatrzył możliwość umorzenia zaległości w oparciu o § 3 ww. rozporządzenia. W tym przypadku organ uznał, iż skarżąca Spółka jest w trudnej sytuacji finansowej, jednakże wystąpienie przesłanki nie rodzi obowiązku po stronie organu umorzenia należnych składek. Wypada podzielić stanowisko ZUS, iż w rozpatrywanym przypadku organ nie mógł kierować się tylko i wyłącznie indywidualnym interesem A. Organ analizując sytuację strony zwłaszcza w aspekcie udzielonej już A pomocy miał prawo ważyć jej interes z interesem społecznym w postaci zasady równości i powszechności wypełniania obowiązków płatnika składek. Sąd podziela stanowisko organu, iż w okolicznościach badanej sprawy zgodnym z prawem było skorzystanie z instytucji uznania administracyjnego, a to oznacza, że odmowa umorzenia przedmiotowych składek w chwili wydawania decyzji była zgodna z prawem. Oceniając legalność tej części rozstrzygnięcia wypada podkreślić, iż nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie odmowa ta nie ma charakteru dowolnego. W decyzji bowiem organ podał przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Podkreślić należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ww. ustawy). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 171/11, baza orzeczeń NSA dostępna na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Końcowo Sąd stwierdza, iż w jego ocenie organ prawidłowo przeanalizował sytuację strony skarżącej i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie składek w łącznej kwocie 6.081.223,00 zł. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. Wypada bowiem zaakcentowania, że A korzystała już z ulg, uzyskując zarówno umorzenie należności publicznoprawnych w latach 1999 – 2004, jak i dwa układy ratalne. Kolejna, obecnie wnioskowana ulga dotyczyła umorzenia kwoty 6.081.223,00 zł. z tytułu odsetek od nieuregulowanych w terminie należnych ZUS – owi składek. Uwzględnienie wniosku oznaczałoby definitywną rezygnację przez ZUS z w/w kwoty. Oceniając wniosek A, organ wbrew twierdzeniom skargi wskazał na przesłanki, którymi kierował się odmawiając umorzenia wnioskowanej kwoty, wyraźnie wskazując, że działając w granicach uznania administracyjnego, nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku. Wskazał także na szczególne obowiązki ciążące na ZUS – e oraz konieczności zagwarantowania środków finansowych na wypłaty świadczeń uprawnionym, a w ocenie Sądu, stanowisko tak zaprezentowane zasługuje na akceptację. Nadmienić w tym miejscu warto, że strona może w każdym czasie, a szczególnie w razie niekorzystniej zmiany swojej sytuacji materialnej czy ziszczenia się którejkolwiek z ustawowych przesłanek umorzenia, ponawiać wniosek o umorzenie zaległości. Nawiązując do argumentacji skargi wskazać także trzeba, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (zobowiązanemu do ściągania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, zarządzania nimi oraz wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego) przyznano w tym zakresie szerokie kompetencje. Stwierdzenie organu, że ostateczne przyznanie czy odmowa przyznania ulgi zależy od oceny i uznania organu, wypada zaaprobować. Podkreślenia wymaga także to, iż stany faktyczne, które uzasadniałyby umorzenie zaległości w razie braku ich całkowitej nieściągalności nie zostały jednoznacznie określone. W odniesieniu do tych ostatnich nie istnieje zatem "szablon" sytuacji, w których umorzenie byłoby obligatoryjne. Istotne jest nadto, że nawet, gdy organ stwierdzi, iż zaistniał wspomniany uzasadniony przypadek umorzenia, to i tak nie jest zobligowany do uwzględniania wniosku strony. Skonstatować zatem należy, iż nawet skrajnie trudna sytuacja podmiotu nie stanowi przesłanki, która bezwzględnie obligowałaby ZUS do umorzenia zaległości. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. - (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.