I SA/Gl 90/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Borys Marasek (spr.), Sędziowie WSA Piotr Pyszny, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 listopada 2023 r. nr 480300/70-73/46760/2023 480300/0315091/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, wierzyciel, organ) – postanowieniem z dnia 24 listopada 2023 r. nr 480300/0315091/2023, na podstawie art. 83c § 1a i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.) oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn, zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia K spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: skarżąca, zobowiązana, spółka), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 27 października 2023 r., którym zarzuty uznano za niezasadne. Powyższe postanowienie ZUS zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 29 września 2023 r. spółka złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do tytułów wykonawczych o nr TW4480023016249, TW4480023016250. Spółka wskazała na rażące naruszenie prawa. Pismem z dnia 10 października 2023 r. ZUS wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania oraz dowodów uzasadniających żądanie. Spółka nie odpowiedziała na wezwanie. Postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. ZUS uznał zarzuty spółki za nieuzasadnione. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. ZUS ponownie rozpoznając sprawę, odnosząc się do zarzutów spółki wskazał, że 19 września 2023 r., działając jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze o numerach TW4480023016249, TW4480023016250, obejmujące składki za okres od 06 do 07.2023 r. na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych była deklaracja rozliczeniowa. Tak więc, istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z tego tytułu. Wskazane w deklaracji rozliczeniowej należności do zapłaty odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym w tytułach wykonawczych zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela. Zdaniem ZUS nie zaistniał również błąd co do zobowiązanego, gdyż prawidłowo uznano spółkę jako zobowiązaną, w związku z czym doręczono tytuły wykonawcze, oraz pouczono o prawie wniesienia zarzutów. W tytułach wykonawczych została prawidłowo wskazana spółka, na której ciążył obowiązek. W sprawie nie wystąpiła również przesłanka braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne. ZUS wskazał, że w aktach egzekucyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego, które zostało doręczone 7 września 2023 r. Następnie ZUS wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części, ponieważ nie odnotowano żadnych wpłat na poczet wystawionych tytułów wykonawczych, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności, nie nastąpiło również ich przedawnienie. Zdaniem ZUS nie wystąpiła również przesłanka braku wymagalności obowiązku, gdyż nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe, a tytuły wykonawcze zostały wydane w oparciu o deklaracje rozliczeniowe. W skardze na postanowienie ZUS wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona. Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), którego zastosowanie wynika z art. 123 u.s.u.s. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu. Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt złożenia podpisu na obu postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę, tj. R.K., który jako zastępca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów wraz z J.S. wydał pierwsze postanowienie, natomiast drugie postanowienie w sprawie wydał wraz z D.S. i M.S. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (tu: postanowień wydanych w obu instancjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. III SA/Wr 92/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II GSK 63/11, opubl. w CBOSA). W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji (postanowieniu) potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji (postanowienia) i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I FSK 525/16; z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. I GSK 1172/16 oraz z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. I GSK 2159/19, opubl. w CBOSA). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje (postanowienia) w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się jedynie do utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (postanowienia). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II GSK 63/11, opubl. w CBOSA oraz przywołane tam orzecznictwo). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. II GPS 4/12 (opubl. w CBOSA), dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W podsumowaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w kontrolowanej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie ZUS uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie