I SA/Gl 973/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Miasta J. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. w L. (dalej: "strony skarżącej") – w osobie adwokata W. O. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: "Sądu") skargę na czynność Prezydenta Miasta J. (dalej: "organu") w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc czerwiec 2020 r., żądając stwierdzenia jej bezskuteczności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo braku podstaw do zaniżenia kwoty dotacji organ nie wypłacił jej w wysokości określonej na podstawie liczby słuchaczy prowadzonych przez stronę skarżącą szkół według stanu na miesiąc luty 2020 r. Zwrócono uwagę, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 493, dalej w skrócie: ,,rozporządzenia MEN") do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 17 i 278, dalej w skrócie: "u.f.z.o."), w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Dotacja ta, według § 10 ust. 1a rozporządzenia MEN, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek frekwencyjny określony w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej przytoczona regulacja obliguje organ dotujący do wypłaty części dotacji do ostatniego dnia miesiąca, zatem nie dysponuje on uprawnieniem do dowolnego decydowania w tej kwestii. Ewentualny zwrot dotacji bądź jej potrącenie winno nastąpić co do zasady na podstawie decyzji, w przypadku stwierdzenia wykorzystania kwot niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tymczasem w niniejszej sprawie organ dokonał potrącenia części kwoty dotacji, którą uznał za nienależną, nie przedstawiwszy zarazem przyczyn takiej operacji. Nadto zauważono, że skargi na czynność wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej są odrzucane przez sądy administracyjne z uwagi na przyjęcie, że stanowią one czynność o charakterze technicznym, które nie podlegają jurysdykcji sądowoadministracyjnej. Pełnomocnik strony skarżącej zgodził się z przytoczonym stanowiskiem, podnosząc zarazem, że sądy powszechne również odrzucają pozwy o zapłatę zaniżonej dotacji. Wniesienie skargi do tut. Sądu uzasadnił ostrożnością procesową, związaną z zamiarem powołania się na art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1575, dalej w skrócie: "K.p.c."). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie celem prawidłowego wyliczenia dotacji dla szkoły należało wziąć pod uwagę liczbę uczniów na dzień 1 czerwca 2020 r., którzy uzyskali 50-procentową frekwencję w lutym 2020 r. Za nieprawidłowe uznał zarazem stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, jakoby dotacji należało udzielić na podstawie liczby uczniów według stanu na luty 2020 r., którzy w tym też miesiącu zrealizowali wymóg frekwencyjny. Dotacja przysługuje bowiem na osoby, które w dalszym ciągu pozostają uczniami szkoły. W konsekwencji organ uznał dokonane obliczenia za prawidłowe, ilustrując je w ramach tabelarycznego zestawienia zawartego w dalszej części odpowiedzi na skargę. Ponadto zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że czynność wypłaty zaniżonej kwoty dotacji nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario wnioskować należy, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Przedmiot kontrowersji w niniejszej sprawie stanowi wysokość wypłaconej dotacji, którą strona skarżąca podważa. Z zawartej w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dyspozycji wynika, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Należy jednocześnie zauważyć, że według art. 47 u.f.z.o. czynnościami organu dotującego stanowiącymi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc należącymi do zakresu kognicji sądów administracyjnych, są czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są w na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niźli jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).) Wśród przepisów wskazanych przez art. 47 u.f.z.o. jako te, na podstawie których podejmowane są przez organ dotujący czynności z zakresu administracji publicznej, niewymieniony został art. 34 ust. 1 u.f.z.o., w którym mowa jest o czynności polegającej na wypłacie określonej kwoty dotacji. Taki stan rzeczy prowadzi do konkluzji, że na mocy jednoznacznego zabiegu legislacyjnego zaskarżona przez stronę skarżącą czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por.: postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 453/19 wraz z poprzedzającym je postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Sz 622/18, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 2128/19 wraz z poprzedzającym je postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Gd 1232/19, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2020 r. o sygn. akt I SA/Ol 376/20, CBOSA). Stanowiąca przedmiot skargi z dnia 29 maja 2020 r. czynność ma jedynie charakter rachunkowo-księgowy (por.: postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 304/14, CBOSA) i nie jest podejmowana w celu władczego ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, lecz stanowi jedynie jej techniczną wypłatę w drodze przelewu środków pieniężnych na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego szkołę. Jako taka została ona nieprawidłowo zaskarżona do sądu administracyjnego, gdy ż właściwą drogą dochodzenia roszczenia związanego z wypłatą dotacji, będącego w istocie roszczeniem o zapłatę, jest droga postępowania cywilnego wszczynanego przed sądem powszechnym (por.: postanowienie WSA z dnia 30 stycznia 2019 r. o sygn. akt I SA/Bk 2/19, CBOSA). Co warte podkreślenia, pogląd o niewłaściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy został zaaprobowany w treści samej skargi, a także w odpowiedzi na skargę, a zatem nie stanowi on przedmiotu kontrowersji pomiędzy stronami. Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji, tj. o odrzuceniu skargi.