I SA/Gl 982/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędziowie Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miasta Świętochłowice z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr XXVI/226/20 w przedmiocie uchwały rady miasta o zmianie uchwały Rady Miasta Świętochłowice z 29 sierpnia 2019 r. nr XVIII/135/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zdanie odrębne Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Chorzowie (dalej jako Prokurator) jest uchwała nr XXVI/226/20 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 23 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/135/19 z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 28 kwietnia 2020 roku pod pozycją 3417 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W złożonej do tutejszego Sądu skardze Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 7, art. 7 art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz art. 6a ust. 2 pkt 1-4 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2010 – dalej jako u.c.p.g., na dzień podjęcia uchwały), poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w: a). zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, wynikające z wydruku podpisanego przez Naczelnika Wydziału w zakresie wartości w nim wskazanych, b). wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców miasta Świętochłowice, którzy nie złożyli powyższej deklaracji, c). zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, d). zaniechaniu udokumentowania w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k. ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. tj. kosztów edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, e). zaniechaniu wzięcia pod zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., a to ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę Prokurator powołał się na art. 6k ust. 1 u.c.p.g., z który stanowi delegację dla rady gminy do dokonania w drodze uchwały wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustalenia stawki opłaty. Rada gminy ustalając stawkę bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Wskazał również na art. 6r ust. 2 ustawy, z którego wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują m.in. koszty edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Prokurator podniósł, że jako podstawę źródłową wyliczeń Rada nadesłała wydruk pt: "kalkulacja stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 2020 rok" Kolejno Rada nadesłała prezentację pt; "system gospodarki odpadami w Świętochłowicach - opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" zawierającą informacje w przedmiocie podstaw prawnych kalkulacji kosztów gospodarowania odpadami, ceny na instalacji komunalnej, a koszty zagospodarowania zmieszanych odpadów w Świętochłowicach, kalkulację stawki w nieruchomościach zamieszkałych 2020 rok, zmiany stawek w innych miastach, opłaty za korzystanie ze środowiska. Rada dołączyła także umowę nr U/476/WIN/1784/19 z 30 grudnia 2019 r. zawartą pomiędzy Gminą Świętochłowice a Miejskim Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych w Świętochłowicach Sp. z o.o. Z § 1 umowy wynika, iż dotyczy ona odbioru niesegregowanych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Umowa została zawarta za okres od dnia 1 stycznia 2020 roku do dnia 31 grudnia 2020 roku. W § 6 ustalono wynagrodzenie za 1 Mg zmieszanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych na kwotę 409 zł netto, 441,72 zł brutto, wskazując, że przewidywane łączne wynagrodzenie za cały okres umowy wyniesie w tym zakresie 6.196.350 zł netto, 6.692.058 zł brutto w oparciu o kwity wagowe. Cena za zagospodarowanie 1 Mg zmieszanych odpadów komunalnych to 455 zł netto, 491,40 zł brutto, a przewidywane łączne wynagrodzenie z tego tytułu wynosi 3.594.500 zł netto, 3.882.060 zł brutto. W piśmie z 24 kwietnia 2025r. KRM.0711.3.2025 Rada wskazała, że do kalkulacji stawki została przyjęta liczba mieszkańców na podstawie deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożonych przez właścicieli nieruchomości. Rada Miejska w Świętochłowicach w toku postępowania wyjaśniającego nie przedłożyła żadnych innych dokumentów mogących stanowić podstawę wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W szczególności Rada nie przedłożyła dokumentu w postaci porozumienia zawartego z MPGK Sp. z o.o. w zakresie kosztu zagospodarowania odpadami, dokumentacji potwierdzającej koszty administracyjnej obsługi systemu, czy związanej z budową i utrzymaniem PSZOK. Braki w przedstawionej dokumentacji uniemożliwiały tym samym weryfikację poprawności wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dalej zarzucił Prokurator, że Rada Miejska nieprawidłowo przyjęła liczbę mieszkańców miasta Świętochłowice wynikającą wyłącznie ze złożonych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa bowiem nie operuje pojęciem mieszkańców którzy złożyli deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a odnosi się do rzeczywistej liczby mieszkańców, także tych, którzy z różnych powodów deklaracji nie składają. Z nadesłanych przez Radę Miejską w Świętochłowicach dokumentów nie wynikało, aby organ uwzględnił przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Należy przy tym podkreślić, że uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych". Z dokumentów nadesłanych przez organ nie wynika, aby Rada wzięła pod uwagę koszty w zakresie prowadzenia edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowej segregacji odpadów. Z nadesłanej dokumentacji nie wynika także, aby Rada Miejska w Świętochłowicach wzięła pod uwagę kryterium wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., a to ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych. Rada wzięła bowiem pod uwagę jedynie koszty odbioru odpadów komunalnych i ich zagospodarowania, koszty utrzymania i budowy dwóch PSZOK oraz koszty obsługi administracyjnej systemu (czego należycie nie udokumentowała). Brak jest informacji o ilości wytwarzanych w Mieście Świętochłowice odpadów komunalnych. Rada zatem nie zbadała jaka była faktyczna ilość wytwarzanych odpadów komunalnych w Mieście Świętochłowice w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko Rada Miejska wyjaśniła, że ustalając stawkę opłaty posłużyła się kosztami odbioru i zagospodarowania odpadów wynikającymi z umowy nr U/476/WIN/1784/19 z 30 grudnia 2019 r. zawartej z podmiotem świadczącym usługę odbioru i zagospodarowania zmieszanych oraz selektywnie zebranych odpadów komunalnych od mieszkańców. Umowa określa cenę jednostkową za 1 Mg odpadów i wraz z załącznikami zawiera prognozowaną ilość odpadów do odebrania w 2020 r.; iloczyn tych danych daje koszt systemu odbioru i zabezpiecza kryterium z art. 6k ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. Nadto uwzględniła koszty zagospodarowania odpadów wysegregowanych, ustalone na podstawie porozumienia z 21 marca 2016 r. zawartego z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w Świętochłowicach Sp. z o.o. (porozumienie w sprawie rozliczenia usług publicznych), w tym prognozy do wyliczenia rekompensaty na rok 2020 oraz wniosku o wypłatę rekompensaty. Wskazała nadto, że z porozumienia i aneksów wynika sposób rozliczania kosztów zagospodarowania 1 Mg odpadów. Uwzględniono również koszty utrzymania i budowy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), wynikające z porozumienia z MPGK oraz koszty obsługi administracyjnej systemu, obejmujące wynagrodzenia pracowników realizujących obowiązki gminy w zakresie gospodarowania odpadami. Dane te pochodzą z zarządzeń Prezydenta Miasta w sprawie wykonania budżetu za 2019 r. (zarządzenie nr 237/2020), projektów uchwał budżetowych na 2020 r. (zarządzenie nr 562/2019) oraz planu finansowego urzędu na rok 2020 (zarządzenie nr 21/2020). Rada zarzuciła, że w trakcie postępowania to Prokurator nie zwrócił się o uzupełnienie materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu uwzględnienia liczby mieszkańców, którzy złożyli deklarację, a nie liczby mieszkańców w ogóle, Rada Miejska podniosła, że złożone deklaracje stanowią jedyne wiarygodne źródło informacji o liczbie osób objętych systemem odbierania odpadów. Rada dysponowała danymi meldunkowymi, jednak posłużyły one jako dane uzupełniające. Co do zarzutu nieuwzględnienia mieszkańców wytwarzających odpady nieregularnie Rada Miejska wskazała, że jedynymi nieruchomościami na których powstają odpady sezonowo są ogrody działkowe. Dla takich nieruchomości Rada Miejska już w odrębnej uchwale wprowadziła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zgodnie z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. W przypadku nieruchomości zamieszkałych przypadki czasowego wyjazdu są odzwierciedlane poprzez złożenie nowej deklaracji zmieniającej liczbę mieszkańców. Co do zarzutu niewskazania kosztów działań edukacji ekologicznej, które miały być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami Rada Miejska wyjaśniła, że koszty te są pokrywane z innych źródeł, a stosowne akcje edukacyjne zostały przeprowadzone. Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia kwestii ilości wytwarzanych odpadów, Rada Miejska wskazała, że oparła się na prognozowanej masie odpadów wynikającej z umowy nr U/476/WIN/1784/19 i załącznika "Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia". Załącznik zawierał szacunkową ilość zmieszanych i selektywnie zebranych odpadów planowanych do odbioru w 2020 r. Prognozowane wolumeny zostały ustalone na podstawie danych historycznych z lat wcześniejszych i skorygowane o przewidywane zmiany demograficzne. Na rozprawie Prokurator podniósł, że przedłożone przez Radę Miejską dokumenty, które miały posłużyć ustaleniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami opatrzone są datą późniejszą, niż data podjęcia uchwały. Zarzucił nadto, że Rada Miejska niesłusznie wzięła pod uwagę koszty odbioru odpadów z cmentarzy. Pełnomocnicy Rady Miejskiej na rozprawie oświadczyli, że na etapie zawierania umowy z firmą odbierającą odpady szacowana jest ilość odpadów zbieranych. Miasto nie dysponuje instalacją zagospodarowania odpadów niesegregowanych, zatem odpady te są od miasta odbierane. Tymi danymi dysponowała również Rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do rejestru mieszkańców, którzy złożyli deklaracje wskazano, że jest to najbardziej wiarygodny rejestr osób objętych systemem. Pełnomocniczka Rady Miejskiej zwróciła nadto uwagę na występującą w mieście depopulację. Lista osób zameldowanych ulega ciągłemu zmniejszeniu. Jest to związane m.in. z likwidacją wielu zakładów przemysłowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty Sąd podzielił. Przechodząc do istoty sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego, a taki stanowi kontrolowana uchwała, zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09). Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) stanowił, że "Rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości." Z kolei ustęp 2 tego przepisu miał treść: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Komplementarnie trzeba dodać, że na koszty funkcjonowania systemu, zgodnie z art. 6r ust. 2–2b i 2d składają się koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, 3) obsługi administracyjnej systemu, 4) koszty edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Ustęp 2b stanowił, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Z kolei ust. 2aa przewidywał, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami. W myśl z kolei ust. 2b, z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustęp 2d stanowił, że w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zdaniem Sądu, art. 6k ust. 2 u.c.p.g. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek, które rada gminy z jednej strony może, a z drugiej powinna, wziąć pod uwagę przy określaniu stawki opłaty. Wynika to z techniki legislacyjnej, którą posłużył się ustawodawca w analizowanym przepisie. Otóż zawarto w nim formułę "Rada Gminy, określając stawki opłaty (...), bierze pod uwagę:". Przepis nie zawiera żadnego określenia tego rodzaju, jak: "w szczególności", "przede wszystkim", "na przykład", "między innymi", które wskazywałoby na to, że zawarte w art. 6k ust. 2 pkt 1-4 u.c.p.g. wyliczenie ma charakter przykładowy, otwarty, czyli niewyczerpujący. Takie stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w spawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Na gruncie § 56 Załącznika do tego rozporządzenia podkreśla się, że: - jeśli wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, lecz przykładowy, należy to wyraźnie określić we wprowadzeniu (ewentualnie w części wspólnej) przez użycie zwrotu "w szczególności" lub podobnego (G. Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, § 56, teza 8.1.; M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 56); - jako regułę należy przyjąć, że wyliczenie ma charakter niewyczerpujący, gdy użyto zwrotu "między innymi", "w szczególności" lub innego o podobnym charakterze, a we wszystkich pozostałych przypadkach wyliczenie będzie miało charakter wyczerpujący (P. Bielski [w:] T. Bąkowski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. K. Warylewski, G. Wierczyński, P. Bielski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2003, Załącznik § 56, teza 5). Uwagi te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego zgodnie z § 143 Załącznika do rozporządzenia. Przede wszystkim w ocenie Sądu zasadny jest zarzut Prokuratora, że organ nienależycie wypełnił delegację ustawową na skutek tego, iż wziął pod uwagę w procesie ustalania wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominął mieszkańców, którzy nie złożyli takiej deklaracji. W tym zakresie Sąd przypomina, że art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę. Organ tej kwestii nie neguje argumentując jednak, że to dane dotyczące liczby mieszkańców objętych systemem odbioru odpadów komunalnych gwarantują bilansowanie tego systemu. Organ wskazał, że co prawda miał na uwadze dane meldunkowe, jednak wziął je pod uwagę jedynie pomocniczo. Na rozprawie zaś Rada Miejska informowała o postępującej depopulacji. Sąd argumentów Rady nie podziela. Stwierdzić należy, że wadliwe byłoby określenie przedmiotowej opłaty w oparciu o osoby, które nie zamieszkują danej gminy, a są w niej tylko np. zameldowane. Wszak zamiarem ustawodawcy było uznanie za mieszkańców gminy osób, które faktycznie zamieszkują na jej terenie. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r., II OSK 1418/15, wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie. Rolą gminy jest zagwarantowanie i zorganizowanie legalnego systemu odbioru odpadów komunalnych. Sądowi znany jest również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 97/25, że co do zasady właściwe jest ustalenie liczby mieszkańców zamieszkujących daną gminę na podstawie złożonych deklaracji śmieciowych. Jeżeli jednak ustalona w ten sposób liczba mieszkańców różni się znacząco od liczby mieszkańców wynikających z innych rejestrów urzędowych (liczba osób zameldowanych), i w ten sposób rzutuje realnie na wysokość ustalonej opłaty rzeczą organu gminy jest przekonujące wyjaśnienie tej rozbieżności. Względnie gmina powinna wykazać, że rozbieżność jest nieistotna, nie wpływa na wysokość ustalonej opłaty. Podzielając ten pogląd należy wskazać, że Rada Miejska zupełnie pominęła liczbę mieszkańców Miasta. Z przedstawionego wyliczenia stawki jednoznacznie wynika, że wysokość kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów podzielono przez liczbę mieszkańców zgodnie ze złożonymi deklaracjami. Nieprawidłowo organ ograniczył się formalnego, schematycznego przyjęcia, iż liczba mieszkańców zamieszkujących Miasto w rozumieniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest równa licznie osób, które złożyły deklarację o wysokości opłaty. Tymczasem liczby te są znacząco różne. Rada przyjęła 42.695 mieszkańców z deklaracji, a z danych powszechnie dostępnych wynika, że w 2020 r. liczba mieszkańców Miasta na koniec 2020 r. wynosiła 49.108. Stanowi to różnicę sięgającą 13%. W ocenie Sądu różnica ta jest znaczna, zaś Rada Miejska nie przeprowadziła żadnych rozważań w tym zakresie. Sąd zauważa, że art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stanowi, iż m.in. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, prezydent miasta wydaje decyzję określającą wysokość tej opłaty. Tymczasem w wyliczeniach nie wskazano ilości postępowań, które Prezydent Miasta zainicjował z tego powodu z określonym przedziale czasu, a już to pozwoliłoby na bardziej precyzyjne ustalenie tego elementu określania wysokości opłaty. Poza tym, oparcie się przez organ tylko na liczbie mieszkańców wynikającą ze złożonych deklaracji wyklucza przyjęcie prawidłowości takiej metody. W tym zakresie organ dopuścił się więc istotnego naruszenia prawa wadliwie interpretując art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., co przełożyło się na nienależyte wypełnienie delegacji ustawowej do wydania uchwały określającej wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stawka opłaty nie może być ustalana arbitralnie, na podstawie kryteriów nieznanych ustawie. Zapobiega temu kategoryczne brzmienie powołanego już wyżej art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Rada Miejska podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. W ocenie Sądu przyjęcie niewłaściwego dzielnika przede wszystkim prowadzi do niesłusznego podwyższenia stawki wobec tych mieszkańców, którzy złożyli deklaracje. To na ich barkach spoczął ciężar finansowania systemu, w czym partycypować winni inni jeszcze właściciele nieruchomości, na których powstają odpady komunalne, a którzy nie złożyli deklaracji. To wobec tej ostatniej grupy mieszkańców gmina winna podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania opłaty, zamiast obciążać niepokrytym kosztem funkcjonowania systemu tych mieszkańców, którzy należycie wywiązywali się z ciążących na nich obowiązków. Przyjęcie niewłaściwego dzielnika doprowadziło zatem do sytuacji, w której mieszkańcy, którzy złożyli deklaracje ponosili koszty odbioru i zagospodarowania odpadów generowanych przez właścicieli nieruchomości, którzy temu obowiązkowi uchybili. Z tych względów zastosowanie niewłaściwego dzielnika stanowi rażące istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania z systemu aktów prawa miejscowego uchwały dotkniętej tą wadą. Dalej, odnosząc się do kwestii kalkulacji stawki Prokurator podał, że Rada Miejska przyjęła następujące wartości: - koszt odbioru wysegregowanych i zmieszanych odpadów komunalnych 6.800.000 zł brutto na rok, - koszt zagospodarowania wysegregowanych odpadów komunalnych zgodnie z porozumieniem na świadczenie usług publicznych w MPGK sp. z o.o. 2.550.000 brutto na rok, - koszt zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych w RIPOK 3.882.060 zł brutto na rok - koszt utrzymania PSZOK 96.000 zł na rok, - koszt obsługi administracyjnej systemu 268.827 zł na rok. Analizując ten wątek skargi Sąd poddał analizie przedłożone przez Radę dokumenty. W przedłożonych dokumentach znajduje się umowa nr U/476/WIN/1784/19 z 30 grudnia 2019 r. zawarta pomiędzy Miastem a Miejskim Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych sp. z o.o. w Świętochłowicach, której przedmiotem jest odbiór i zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych oraz odbiór selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze wszystkich nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy położonych w granicach administracyjnych miasta. W § 6 ust. 3 tej umowy określono przewidywane łączne wynagrodzenie za odbiór zmieszanych odpadów komunalnych oraz selektywnie zbieranych odpadów komunalnych 6.692.058 zł brutto. Z kolei w § 6 ust. 6 umowy określono wynagrodzenie za zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych na 3.882.060 zł. Mając na uwadze powyższy dokument należy stwierdzić, że koszt odbioru wysegregowanych i zmieszanych odpadów komunalnych w kalkulacji kosztów przyjęto na poziomie 6.800.000 zł brutto na rok, zaś z treści zawartej umowy wynika, że wartość ta winna wynieść 6.692.058 zł. Rada Gminy nie wyjaśniła tej rozbieżności. Wynagrodzenie za odbiór zmieszanych odpadów komunalnych oraz tych zbieranych selektywnie wynikające z umowy odpowiada wartości przyjętej do kalkulacji opłaty. Dalej należy wskazać na porozumienie w sprawie rozliczenia wykonywania usług publicznych z 21 marca 2016 r. zawarte pomiędzy gminą a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w Świętochłowicach sp. z o.o. Przedmiotem porozumienia jest zagospodarowanie odpadów selektywnie zbieranych w Zakładzie Gospodarki Odpadami Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Świętochłowicach oraz odpadów zielonych w regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych – kompostowni. Do tego porozumienia zawarto szereg aneksów, których treść została przedłożona do akt sprawy. Załączono również prognozę wysokości przysługującej wykonawcy rekompensaty z tytułu zagospodarowania odpadów. Dokument ten posługuje się różnymi danymi dotyczącymi tej samej kwestii. Wskazano bowiem planowaną do zagospodarowania ilość odpadów na 2020 r. na poziomie 9700 Mg odpadów. Przewidziano również, że w 2020 r. koszty te wyniosą ok 3.000.000 zł brutto. Następnie w załączniku nr 1 przedstawiono szacowaną wartość rekompensaty z tytułu wykonywania zagospodarowania odpadów selektywnie zbieranych i odpadów zielonych na 2020 r. wskazując wysokość rekompensaty na poziomie 2.953.368 zł. Z kolei w prognozie wartości rekompensaty z tego samego tytułu założono już ilość odpadów na poziomie 10.003,72 Mg, przy wartości rekompensaty sięgającej 3.143.824,83 zł brutto. Jednocześnie o taką rekompensatę MPGK sp. z o.o. wystąpiła do Miasta. Jednocześnie w przedstawionej kalkulacji Rada Miejska koszt zagospodarowania wysegregowanych odpadów komunalnych określiła na 2.550.000 brutto. Mając na uwadze powyższe dokumenty należy uznać za zasadne zarzuty Prokuratora, że z przedłożonych dokumentów nie wynikają podstawy do przyjęcia poszczególnych wartości w kalkulacji kosztów. Z przedłożonych zaś dokumentów za poprzednie lata wynika, że prognozowana wartość zagospodarowania odpadów była niedoszacowana. Z tych względów bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie sposób dociec przyczyn przyjętych założeń. Skoro art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wymaga, by Rada Miejska wzięła pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, to przyjęta kalkulacja winna tą wartość obejmować. Tymczasem nie sposób jednoznacznie przyczyn przyjęcia przez Radę wysokości kosztów. Wątpliwości budzi również wskazane przez Radę w odpowiedzi na skargę źródło informacji o kosztach funkcjonowania PSZOK. Rada stanęła na stanowisku, że wysokość tych kosztów wynika z porozumienia zawartego z MPGK sp. z o.o. Żadne z postanowień tego porozumienia nie dotyczy kosztów funkcjonowania PSZOK. Sąd przeanalizował jednakże zarządzenie nr 21/2020 Prezydenta Miasta Świętochłowice z 17 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia planu finansowego dla urzędu jednostki samorządu terytorialnego na rok 2020 oraz zarządzenie nr 237/2020 prezydenta miasta Świętochłowice z 30 marca 2020 r. w sprawie przedłożenia sprawozdania z wykonania budżetu Miasta Świętochłowice za 2019 r. Z dokumentów tych wynika kwota przeznaczona z budżetu na funkcjonowanie PSZOK, jednak nie sposób dociec podstawy jej wyliczenia. Co więcej, w powołanym zarządzeniu Prezydenta Miasta jako koszty funkcjonowania PSZOK wskazano koszt dokumentacji projektowej przebudowy. Nie zostało zaś wyjaśnione o jaką dokumentację chodzi, na jakiej podstawie ani kto ten projekt wykonał i w jaki sposób wyliczono wynagrodzenie. Koszt przebudowy PSZOK nie obejmuje kosztów funkcjonowania tego punktu. Sąd podziela i ten zarzut skargi, jakoby Rada Miejska nie uwzględniła kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów pochodzących z nieruchomości, których właściciele wytwarzają odpady nieregularnie. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę podniosła, że kwestie odbioru odpadów z ogródków działkowych reguluje odrębna uchwała, a tylko tam powstają odpady sezonowo. Trudno jednak podzielić to zapatrywanie, gdyż w przedłożonej prognozie wysokości rekompensaty za 2020 r. jednoznacznie wskazano, że odpady z ogródków działkowych są wliczone do rocznej ilości odbieranych odpadów komunalnych. Powstaje zatem pytanie, czy koszt odbioru odpadów z ogródków działkowych jest w całości pokrywany przez właścicieli tych ogródków na podstawie odrębnej uchwały, czy też koszt odbioru tych odpadów jest wliczany do podstawy ustalenia stawki za odbiór odpadów komunalnych. Tych wątpliości Rada nie wyjaśniła. Jak podkreślił NSA w wyroku z 10 października 2023 r., III FSK 735/23, kryterium wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)". Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Mając na uwadze przedstawione wyżej wątpliwości Sąd doszedł do przekonania, że nie sposób dociec podstaw wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedłożone dokumenty wespół z odpowiedzią na skargę nie pozwalają rozwiać wątpliwości co do prawidłowości procedowania Rady Miejskiej. Nie ma jednak racji Prokurator twierdząc, że Rada Miejska kalkulując stawkę pominęła koszty edukacji ekologicznej, które winny być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami. Odpowiedzi na to pytanie udziela zarządzenie Prezydenta Miasta nr 237/2020, które na stronie 57 jednoznacznie wskazuje, że koszty edukacji ekologicznej w 2019 r. były ponoszone z innego źródła. Z tego względu Rada Miejsca procedując w przedmiocie wysokości stawki na następne lata prawidłowo nie wzięła tych kosztów pod uwagę. Dalej wbrew twierdzeniom skargi, koszt obsługi administracyjnej systemu wynika z przedłożonych zarządzeń prezydenta Miasta. W dokumentach tych koszt ten zapisano pod odrębną pozycją, zatem Rada wskazała źródło informacji na ten temat. Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu, jakoby Rada nie ustaliła ilości wytwarzanych odpadów. Dane te wynikają z przedstawionych kalkulacji służących wyliczeniu prognozowanej rekompensaty dla MPGK sp. z o.o. Co do podnoszonego dopiero na rozprawie zarzutu, jakoby Rada uwzględniła koszt odbioru i zagospodarowania odpadów z cmentarzy należy podnieść, że prawidłowość tego działania uzależniona jest od tego, czy gmina postanowiła o odbiorze odpadów od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jeżeli taka uchwała obowiązywała na terenie gminy, to uwzględnienie kosztów odbioru odpadów z cmentarzy przy kalkulacji stawki za odbiór tych odpadów, należy ocenić jako prawidłowe. Wątpliwości budzi jednak inna, niedostrzeżona przez Prokuratora okoliczność, że przedłożona umowa z MPGK sp. z o.o. dotyczy wyłącznie odbioru odpadów z nieruchomości zamieszkałych. Powstaje zatem pytanie, na jakiej podstawie koszt odbioru i zagospodarowania odpadów z cmentarzy został przyjęty do kalkulacji stawki w zaskarżonej uchwale. Wątpliwości tych nie można rozstrzygnąć w oparciu o przedłożone dokumenty. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, mając na uwadze, iż skarga Prokuratora na mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wolna od kosztów sądowych.