I SA/Gl 984/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędziowie Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miasta Świętochłowice z dnia 30 listopada 2020 r. nr XXXIII/284/20 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat od właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz od właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy stwierdza nieważność § 1 pkt 1 lit. a – g oraz pkt 2 lit. a - g oraz § 3 w zakresie sformułowania "w § 1" zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Chorzowie (dalej jako Prokurator) jest uchwała nr XXXIII/284/20 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 30 listopada 2020 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat od właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz od właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 4 grudnia 2020 r. pod pozycją 8662 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz art. 6 ust. 4a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2020 poz. 1439 na dzień podjęcia uchwały) - zwanej dalej u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w zróżnicowaniu górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Świętochłowice w zależności od pojemności pojemnika lub worka, podczas gdy delegacja ustawowa z art. 6 ust. 4a nie upoważnia Rady Gminy do różnicowania stawek opłat w oparciu o zastosowane przez organ kryterium. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 1 pkt 1 lit. a-g, § 1 pkt. 2 lit. a-g oraz § 3 w zakresie sformułowania "w §1". Prokurator uzasadniając skargę podał, że zaskarżona uchwała zawiera następujące regulacje: § 1. Określa się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta Świętochłowice: 1) w przypadku gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny za jednorazowy odbiór pojemnika lub worka o określonej pojemności w następującej wysokości: a). worek 60 l - 20,00 zł; b). worek 120 l - 50,00 zł; c). pojemnik 120 l - 50,00 zł; d). pojemnik 240 l - 90,00 zł; e). pojemnik 1100 l - 300,00 zł; f). pojemnik 5000 l - 1000,00 zł; g). pojemnik 7000 l - 1300,00 zł. 2). w przypadku gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny za jednorazowy odbiór pojemnika lub worka o określonej pojemności w następującej wysokości: a) worek 60 l - 40,00 zł; b) worek 120 l - 100,00 zł; c) pojemnik 120 l - 100,00 zł d) pojemnik 240 l - 180,00 zł; e) pojemnik 1100 l - 600,00 zł; f) pojemnik 5000 l - 2000,00 zł; g) pojemnik 7000 l- 2600,00 zł. § 2. Określa się górną stawkę opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych (opróżnianie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych) w wysokości 100,00 zł za odbiór 1 m3 nieczystości ciekłych. § 3. Stawki opłat, o których mowa w § 1 i § 2 zawierają podatek od towarów i usług. W uzasadnieniu uchwały przytoczono treść art. 6 ust. 1 i 2 u.p.c.g. i wskazano, iż Gmina zobowiązana jest uchwalić stawki będące przedmiotem uchwały, przy czym przyjęto identyczną stawkę jak w Gminie Chorzów. Rada nie wyjaśniła dlaczego dokonała zróżnicowania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta Świętochłowice w zależności od wielkości pojemnika lub worka. Dalej Prokurator wskazał, że analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do konkluzji, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Określając ramy prawne zaskarżonej uchwały wskazać należy na art. 6 ust. 2 u.c.p.g. zgodnie z którym Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.: właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Zakres usług, do których odsyła przepis art. 6 ust. 2 u.c.p.g. dotyczy pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Ustawodawca w art. 6 ust. 4 u.c.p.g. upoważnił prawodawcę lokalnego do zastosowania wyższych stawek jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, zaś w art. 6 ust. 4a upoważnił radę gminy do zróżnicowania stawek w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych. Tym samym ustawodawca precyzyjnie wskazał kryteria jakie rada gminy może zastosować różnicując górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych. Są nimi wyłącznie gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych (uprawnienie do zastosowania zróżnicowanych stawek), a także selektywna zbiórka i odbiór tych odpadów (obowiązek zastosowania niższych stawek opłat), w odniesieniu do nieczystości ciekłych przesłankę taką stanowi także odległość od stacji zlewnej bądź właściwości nieczystości ciekłych. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie szerszej delegacji dla organu stanowiącego gminy. Oznacza to, że w przypadku, gdy rada określa i różnicuje stawki opłat za określone usługi, nie może stosować kryteriów innych, niż te wskazane przez ustawodawcę. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Świętochłowicach zastosowała nieznane ustawie kryterium wielkości pojemnika łub worka. Dokonano więc zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych, co oznacza, że w tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa, a to art. 6 ust. 4a w zw. z ust. 2 u.c.p.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 574/18 lex 2603818, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2023 roku, sygn. akt I SA/Gl 344/23, lex 3581651, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2024 roku, sygn. akt I SA/Ke 489/24, lex 3818340). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że zaskarżona uchwała nie tworzy odrębnych kategorii właścicieli nieruchomości według kryterium wielkości pojemnika, a różnicuje natomiast cenę usługi w zależności od ilości odbieranych odpadów. Każdy właściciel nieruchomości może wybrać wielkość pojemnika lub worka odpowiadającą jego potrzebom, płacąc stawkę proporcjonalną do wielkości. Ustalenie odrębnych maksymalnych kwot dla różnych pojemności wynika z oczywistych różnic w kosztach odbioru, transportu i zagospodarowania większych ilości odpadów. Przepis art. 6 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia górnych stawek, ale nie wskazuje w jakich, jednostkach miary mają być one określone. Skoro ustawodawca nie zdefiniował jednostki odniesienia, organ był uprawniony przyjąć pojemność pojemnika/worka jako miarę ilości odpadów i ustalić adekwatną stawkę dla każdej pojemności. W ocenie Rady Miejskiej, art. 6 ust. 4a u.c.p.g. zawiera jedynie przykładowe kryteria, które rada gminy może wykorzystać różnicując opłaty (gęstość zaludnienia, odległość, właściwości nieczystości ciekłych). Wskazany przepis nie zawiera zakazu uwzględniania innych elementów kalkulacji, o ile pozostają one racjonalnie powiązane z kosztem usługi i nie wprowadzają dyskryminacyjnego podziału adresatów uchwały. Różnicowanie opłat według pojemności pojemnika jest zabiegiem technicznym, stosowanym powszechnie w gospodarki odpadami; wynika z niego ujednolicony przelicznik kosztów na litr odbieranych odpadów. Nie stanowi to nowego kryterium prawnego, lecz sposób wyliczenia stawki jednostkowej w ramach upoważnienia z art. 6 ust. 2 u.c.p.g. W konsekwencji, Rada Miejska działała w granicach upoważnienia ustawowego. Podczas procedury uchwałodawczej przeprowadzono konsultacje społeczne i dopełniono wymogów wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Akt został poddany kontroli organów nadzoru, które nie stwierdziły istotnych uchybień. Uchwała ma charakter generalny i abstrakcyjny i mieści się w zakresie dopuszczalnej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przechodząc do istoty sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego, a taki stanowi kontrolowana uchwała, zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09). Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.c.p.g. rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast przepis art. 6 ust. 4a u.c.p.g. upoważnia radę gminy do zróżnicowania stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych. Z treści ww. przepisu wynika, że ustawodawca wskazał tylko dwie przesłanki, którymi może kierować się rada gminy przy dokonywaniu zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym zakresie szerszej delegacji. Przesłankami tymi są: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika czy worka na odpady. Skoro więc w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych, to oznacza, że w tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa - art. 6 ust. 4a w zw. z ust. 2 u.c.p.g. (por. także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 574/18). Natomiast w przepisach zaskarżonej uchwały Rada Miejska dokonała zróżnicowania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych ze względu na wielkość pojemnika służącego do zbierania odpadów komunalnych. Zastosowała zatem kryterium, którego ustawa nie przewiduje. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że uchwała w zaskarżonej części w istotnym stopniu narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności w zakresie żądanym przez Prokuratora.