VIII SA/Wa 574/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grójcu na uchwałę Rady Gminy w Goszczynie z dnia 18 listopada 2008 r. nr XX/106/08 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 18 listopada 2008 r. Rada Gminy w Goszczynie (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., zwanej dalej: u.s.g.), art. 3 i art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., zwanej dalej: ustawą o utrzymaniu czystości) oraz art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm., zwanej dalej: ustawą o cenach) podjęła uchwałę Nr XX/106/2008 (dalej: uchwała) w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Zgodnie z § 2 przedmiotowej uchwały, ustalono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez podmioty uprawnione do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w wysokości: 1. worek 120 l – 20 zł plus podatek VAT 7%, 2. pojemnik 120 l – 22 zł plus podatek VAT 7%, 3. pojemnik 240 l – 42 zł plus podatek VAT 7%, 4. kontener 5,5 m3 – 80 zł/m3 plus podatek Vat 7%, 5. kontener KP-7 – 80 zł/m3 plus podatek VAT 7%, 6. worek 120 l – śmieci segregowane – 8 zł plus podatek VAT 7%. W § 3 uchwały Rada ustaliła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez podmioty uprawnione do prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w wysokości 50 zł netto + VAT za 1 m³. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Grójcu (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. 2017, poz. 1830) w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegające na wskazaniu w § 2 i § 3, że podane tam kwoty są kwotami netto, do których należy doliczyć obowiązującą stawkę podatku VAT, podczas gdy wskazany wyżej przepis ustawy o cenach mówi, że w cenie uwzględnia się już podatek od towarów i usług (VAT), zatem stawki podane w uchwale powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem VAT). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż § 2 i § 3 uchwały jest sprzeczny z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług bowiem cena towaru lub usługi nie obejmuje podatku VAT tylko wtedy, gdy te nie są takim podatkiem obciążone. Przez cenę rozumie się również stawkę taryfową (art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy). Wskazane w uchwale stawki za usuwanie odpadów komunalnych to nic innego jak opłata, która wyznaczona jest w charakterze ceny i która może być nałożona na mieszkańców. Tak rozumiana cena musi zawierać podatek VAT oraz inne podatki, gdy takowe są wymagane. Usługa, będąca przedmiotem uchwały, jest ex lege obłożona podatkiem od towarów i usług (art. 41 ust. 2 w związku z poz. Nr 140 z załącznika nr 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – Dz.U. z 2017 r. poz. 1221, zwanej dalej: ustawą o VAT). Jednocześnie Prokurator wskazał, że w rozumieniu art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazane naruszenia mają charakter istotny. Jednak usunięcie z obrotu samych tylko wadliwych zapisów uchwały będzie niemożliwe, stąd uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Prokurator zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług, która nie obowiązywała w dniu uchwalenia uchwały, tj. 18 listopada 2008 r., albowiem ustawa ta weszła w życie 25 lipca 2014 r. Organ zauważył również, że w ww. ustawie nie ma jednostki redakcyjnej "art. 3 pkt 2", gdyż ten przepis składa się z 2 ustępów, z których dopiero ustęp 1 składa się z punktów od 1 do 5. Zaskarżona uchwała nie narusza również w sposób rażący poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, która w art. 3 ust. 1 pkt 1 określała, że cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. W § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano: "Ustala się górne stawki opłat (...) w wysokości: 1. worek 120 l – 20 zł plus podatek Vat 7% (...)". Pozostałe stawki opłat określone w § 2 i § 3 zostały określone według tej samej metody, tj. poprzez wskazanie kwoty określonej w złotych plus podatek VAT 7%. A zatem w zaskarżonej uchwale Rada ustaliła opłaty zgodnie z ustawą o cenach. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. Prokurator sprostował zarzut skargi w ten sposób, że zaskarżona uchwała narusza art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach z 2001 r. Dodatkowo wskazał, iż w § 1 pkt 1 uchwały organ powtórzył definicję legalną właściciela nieruchomości, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Jednocześnie zwrócił uwagę na zróżnicowanie w § 2 uchwały górnych stawek opłat według kryteriów niewystępujących w art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu w czystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa, akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Uchwała poddana kontroli sądowej stanowi akt prawa miejscowego i powinna być przede wszystkim zgodna z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości. Delegację ustawową dla jej podjęcia przez Radę zawiera przepis art. 6 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, pojęcie "górnych stawek opłat", do ustalenia których w drodze uchwały rada gminy jest zobligowana, odpowiada definicji legalnej ceny, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach. Z treści tego przepisu wynika, że ceną jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. W kontrolowanej uchwale usługą jest odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Istota górnej stawki opłaty, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o czystości, jest więc tożsama z istotą maksymalnej ceny, służąc ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi kwotami, które w innym przypadku mogłyby zostać od nich przez przedsiębiorcę żądane. Tak więc określona w uchwale wysokość opłat powinna zawierać cenę całkowitą, zawierającą w sobie wyliczony należny podatek VAT. Z literalnego brzmienia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach wynika, że "w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług", a cena – jak już wyżej wskazano – jest "wartością wyrażoną w jednostkach pieniężnych". Zasadę uwidaczniania ceny określa art. 12 ust. 2 ustawy o cenach, z którego wynika, iż ceny jednostkowe towarów i usług uwidacznia się w sposób zapewniający prostą i niebudzącą wątpliwości informację o jej wysokości. Uwidoczniona cena powinna być ceną całkowitą brutto, obejmującą w sobie należny podatek VAT. Nie jest więc dopuszczalne oznaczenie ceny netto wraz z informacją, że należy do niej doliczyć określoną stawkę podatku. Określenie w kontrolowanej uchwale wysokości górnych stawek w sposób wskazany w § 2 (wskazana kwota plus podatek VAT 7%) i w § 3 (kwota netto + VAT za 1 m³) nie posiada waloru jednoznaczności i transparentności, dlatego w sposób istotny narusza przepis prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (por. wyroki WSA w Gliwicach z 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 133/13, z 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1099/10, oba publ. cbosa). Sąd dokonał również analizy zaskarżonej uchwały pod kątem możliwości wprowadzenia przez radę gminy różnych stawek opłat, aniżeli tylko tych "górnych stawek". Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o czystości taką niższą stawkę rada gminy może określić, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Taka regulacja została w kontrolowanej uchwale przewidziana w § 2 w punkcie 6 (śmieci segregowane). Inne kryteria zróżnicowania stawek przez radę gminy przewiduje art. 6 ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości, tj. w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z treści ww. przepisu wynika, że ustawodawca wskazał tylko dwie przesłanki, którymi może kierować się rada gminy przy dokonywaniu zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym zakresie szerszej delegacji. Przesłankami tymi są: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika, worka czy kontenera na odpady. Skoro więc w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych, to oznacza, że w tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa – art. 6 ust. 4a w związku z ust. 2 ustawy o czystości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 558/11, publ. cbosa). Należy również uwzględnić zarzut Prokuratora dotyczący powtórzenia w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały definicji legalnej właściciela nieruchomości, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, który wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zasady prawidłowej legislacji są sformułowane w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Zasady techniki prawodawczej). Zasady te, choć nie mogą stanowić wzorca kontroli legalności aktów normatywnych, wyznaczają standardy prawidłowej legislacji. Nakaz prawidłowej legislacji jest ściśle funkcjonalnie powiązany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09, publ. cbosa). Stwierdzone wskazane wyżej powtórzenie w zaskarżonej uchwale, która jest aktem prawa miejscowego, definicji ustawowej, a więc określonej w akcie wyższego rzędu, jest sprzeczne z § 137 Zasad techniki prawodawczej, normatywnie zbyteczne i pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec stwierdzonych istotnych naruszeń prawa, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, działając na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.