I SAB/Gl 5/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , , po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. w przedmiocie zastawu skarbowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia A. G. (zwany dalej także "stroną" lub "skarżącym"), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "na odmowę wykreślenia zastawu skarbowego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.". Stan faktyczny sprawy. Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. (zwany dalej także "organem" lub "Naczelnikiem"), w związku z zakupem samochodu marki Opel Vectra, nr rej. [...], rok prod. 1998, nr podwozia [...], na którym od dnia 13 grudnia 2006 r. jest ustanowiony zastaw skarbowy w Rejestrze Zastawów Skarbowych oraz w Centralnym Rejestrze Zastawów Skarbowych na zaległości T. D., wezwał A. G. do uiszczenia kwoty objętej zastawem skarbowym w wysokości [...]zł należności głównej plus odsetki liczone od dnia 1 lutego 2006 r. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe pismo organu, A. G. oświadczył, że skierowane do niego żądanie jest bezzasadne. Wskazał, że zastaw skarbowy wygasł z mocy prawa z uwagi na zbycie samochodu. W jego ocenie spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 13 § 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie skarbowym i rejestrze zastawów. Podniósł dalej, że stanowisko doktryny potwierdza zasadność zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego do kwestii związanych z zastawem skarbowym, a nieuregulowanych w Ordynacji podatkowej. W dalszej części pisma jego autor przedstawił okoliczności związane z zakupem samochodu, podkreślając, że działał w dobrej wierze przy jego nabyciu. Następnie w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. strona uzupełniła odpowiedź na wezwanie z dnia 17 kwietnia 2013 r. oraz wezwała do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym strona wniosła "o dokonanie czynności technicznej z urzędu przez Naczelnika (...) w postaci wykreślenia wpisu z Rejestru Zastawów Skarbowych oraz w Centralnym Rejestrze Zastawów Skarbowych". Autor pisma podkreślił przy tym, że otrzymał informację, iż organ podatkowy nie podejmie z urzędu żadnych czynności. Ponadto "z ostrożności, gdyby tut. Urząd nie potraktował tego wniosku jako uzupełniającego do pisma z dnia 29 kwietnia 2013 r." strona wniosła o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o wykreślenie wpisu. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Naczelnik odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 7 maja 2013 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wykreślenie zastawu skarbowego. Na postanowienie to strona wniosła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, uchylił w całości postanowienie z dnia 29 maja 2012 r. (winno być 29 maja 2013 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W treści uzasadnienia organ drugiej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia żądania strony zawartego w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. Wobec tego organ pierwszej instancji został zobowiązany do wezwania stronę o doprecyzowanie treści żądania poprzez wskazanie czy stanowi ono wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wykreślenie wpisu z Rejestru Zastawów, czy też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bądź inny środek prawny. Wobec powyższego Naczelnik pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. wezwał stronę do wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 29 kwietnia 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 7 maja 2013 r., zgodnie z przytoczonymi wyżej zaleceniami. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. oświadczyła, że uzupełniające pismo z dnia 7 maja 2013 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie przez organ działań z urzędu polegających na dokonaniu czynności technicznej w postaci wykreślenia wpisu. Przypomniał, że jedynie z ostrożności wniósł o przywrócenie terminu. W dalszej części pisma uzasadnił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Naczelnik, działając na podstawie art. 216 § 1 w związku z art. 140 § 1, 2 i art. 139 § 1, 2, 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm, zwana dalej "O.p."), postanowił przedłużyć termin załatwienia sprawy do dnia 7 lutego 2014 r. Następnie w piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [...] Naczelnik odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym organ przybliżył regulacje prawne dotyczące zastawu skarbowego, podkreślając, że jego istota przejawia się w skuteczności wobec każdorazowego właściciela obciążonej zastawem rzeczy. Jednocześnie organ wskazał, że zapewniona jest ochrona interesów właściciela przedmiotu zastawu skarbowego niebędącego podatnikiem. W tych ramach odwołał się do art. 42a O.p. oraz art. 38 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.). Przypominając stan faktyczny sprawy, organ podkreślił, że żądanie wykreślenia zastawu skarbowego w drodze czynności technicznej nie może być uwzględnione. W dalszej części pisma organ przedstawił interpretację art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "ppsa"), podkreślając, że umożliwia on sądową kontrolę tych działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach. Zaakcentował przy tym, że uregulowane w art. 42a O.p. postępowanie w sprawie wykreślenia wpisu z rejestru zastawów na wniosek osoby powołującej się na swoje prawo własności, jest postępowaniem sformalizowanym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie jest to czynność podlegająca kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, natomiast jest to czynność polegająca zaskarżeniu w drodze odwołania od decyzji administracyjnej odmawiającej wykreślenia. W końcowej części pisma organ wskazał, że wobec ostatecznego sprecyzowania, że pismo z dnia 7 maja 2013 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ppsa, to brak jest podstaw prawnych do potraktowania go jako wniosku złożonego w trybie art. 42a O.p. W piśmie z dnia 27 lutego 2014 r. (data nadania 4 marca 2014 r.) A. G. zawarł skargę "na odmowę wykreślenia zastawu skarbowego". Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w konsekwencji pominięcie, że skarżący domagał się podjęcia przez organ działań z urzędu, polegających na dokonaniu czynności technicznej w postaci wykreślenia wpisu z Rejestru Zastawów Skarbowych oraz w Centralnym Rejestrze Zastawów Skarbowych z uwagi na wygaśnięcie zastawu skarbowego z mocy samego prawa na podstawie art. 170 Kodeksu cywilnego - poprzez pozostawanie przez organ w bezczynności w odniesieniu do braku wykreślenia z rejestru skarbowego zastawu ustanowionego w dniu 13 grudnia 2006 r. mimo istnienia ku temu przesłanek, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 42 § 5 O.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie wyliczenie wymienia wszystkie przypadki wygaśnięcia zastawu skarbowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że występują dwa rodzaje wykreśleń z rejestru zastawów skarbowych: po pierwsze - wykreślenie materialnoprawne, skutkujące wygaśnięciem zastawu skarbowego i po drugie - wykreślenie "porządkujące", które jest następstwem wcześniejszego wygaśnięcia zastawu skarbowego, - art. 42 O.p. w zw. z art. 170 Kodeksu cywilnego, podczas gdy art. 42 wbrew swemu literalnemu brzmieniu, nie wymienia wszystkich przypadków wygaśnięcia zastawu skarbowego, a organ podatkowy może zawsze z urzędu wykreślić wpisany zastaw skarbowy i to bez wszczynania postępowania podatkowego, to jest w drodze czynności technicznej, - poprzez twierdzenie, że skarżący nie ma możliwości uruchomienia sądowej kontroli, w sytuacji gdy nie został rozstrzygnięty spór między organem a skarżącym co do wygaśnięcia zastawu skarbowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący na podstawie art. 149 ppsa wniósł o nakazanie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego podjęcia czynności w postaci wykreślenia z urzędu zastawu skarbowego z Rejestru Zastawów Skarbowych ustanowionego 13 grudnia 2006 r. na samochodzie osobowym Opel Vectra nr rej [...]. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący w znacznej mierze powtórzył dotychczasową argumentację zawartą w pismach składanych do organu. Ponownie podkreślił, że Naczelnik jest obowiązany z urzędu do dokonania wszelkich czynności powodujących wykreślenie zastawu skarbowego i może to uczynić bez wszczynania postępowania podatkowego. Skarżący dokonał również analizy art. 42 O.p. i art. 42a O.p., przywołując w tym zakresie stanowisko doktryny oraz orzecznictwo. W dalszej części skargi skarżący wyjaśnił, że bezczynność organu polega na niewykreśleniu wpisu zastawów do rejestru zastawów skarbowych, mimo złożenia przez niego wniosku o wykreślenie. Skarżący zgodził się, że wykreślenie wpisu wymaga wydania decyzji oraz podkreślił, że w sytuacji, gdy decyzja taka nie jest wydawana, wykreślenie wpisu z rejestru skarbowego stanowi czynność techniczną, porządkującą. Jego zdaniem organ powinien podjąć z urzędu działania zmierzające do wykreślenia wpisu. Oświadczył nadto, że przy wykładni art. 42a O.p. należy odrzucić wykładnię językową i oprzeć się na wykładni funkcjonalnej i systemowej. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W treści pisma jego autor przypomniał stan faktyczny sprawy, przedstawił istotę sporu oraz odniósł się do zarzutów skargi. Zwrócił uwagę, że wniesienie skargi na bezczynność uzależnione jest od wykorzystania środków prawnych określonych w art. 141 O.p., tj. od wniesienia ponaglenia do organu podatkowego wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie. Wskazał przy tym, że skarżący nie wniósł ponaglenia do Dyrektora Izby Skarbowej w K.. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 kwietnia 2014 r., pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r., zwrócono się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o wyjaśnienie, czy przed wniesieniem skargi z dnia 27 lutego 2014 r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego A. G. wniósł ponaglenie zgodnie z art. 141 O.p. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Izby Skarbowej w K. w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. poinformował, że A. G. nie wnosił do tutejszego organu podatkowego ponaglenia w trybie art. 141 O.p. na Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. w związku z ustanowieniem zastawu skarbowego na samochód osobowy marki Opel Vectra nr rej. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z treści skargi wynika, że została ona wniesiona "na odmowę wykreślenia zastawu skarbowego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego". Uzasadniając zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania skarżący wskazał, że domagał się podjęcia przez organ działań z urzędu oraz że organ pozostaje w bezczynności "w odniesieniu do braku wykreślenia z rejestru skarbowego zastawu ustanowionego w dniu 13 grudnia 2006 r., mimo istnienia ku temu przesłanek". W oparciu o sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skarżący wniósł na podstawie art. 149 ppsa "o nakazanie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z. podjęcia czynności (...)". Jednocześnie w treści skargi skarżący odniósł się do bezczynności organu, wyjaśniając m.in., że polega ona "na niewykreśleniu wpisu zastawów do rejestru zastawów skarbowych, mimo wniosku skarżącego o jego wykreślenie". Z powyższego wynika, że skarżący, przywołując art. 149 ppsa i wskazując na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. domaga się załatwienia sprawy w prawem przewidzianej formie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Podkreślić przy tym trzeba, że wyliczenie środków zaskarżenia w przywołanym wyżej przepisie ma charakter przykładowy. To zaś prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 140). Ponadto należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że niewyczerpanie przez stronę – przed wniesieniem skargi – środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym skutkuje niedopuszczalnością skargi (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt I SAB/Wa 176/04, publ. LEX nr 165023 oraz z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 269/09, publ. LEX 542877). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wyczerpał przed wniesieniem skargi środka zaskarżenia, jaki służył mu w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym służyło mu bowiem ponaglenie, które w myśl art. 141 O.p. winien wnieść do organu podatkowego wyższego stopnia. Skarżący jednakże nie wniósł ponaglenia, co wynika zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i z pisma Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 5 maja 2014 r. Również z akt administracyjnych nie wynika, aby takie ponaglenie zostało wniesione. W tym przypadku skarga złożona do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest więc niedopuszczalna, a taka skarga podlega odrzuceniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa oraz art. 52 § 1 i § 2 ppsa orzeczono jak w sentencji postanowienia.