II SA/Gl 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi P.S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej, stanowiącej załącznik nr [...] , w zakresie dotyczącym naniesienia na rysunku planu nr [...] ark. [...] strefy ochrony nieruchomego zabytku archeologicznego oznaczonej symbolem [...] , 2. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Porąbka działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 11 marca 2009 r. uchwałę Nr XXVIII/185/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Porąbka. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 79, poz. 1776 z dnia 12 maja 2009 r. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym P. S. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), a także art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieprawidłowe naniesienie na część graficzną planu 40-sto metrowej strefy ochronnej dla stanowiska archeologicznego oznaczonego symbolem "OW3" tak, iż zajmuje ona jedną z działek skarżącego, tj. pgr "1" położoną w B. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej naniesiono na część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazaną wyżej strefę ochronną. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że strefa ochronna oznaczona w planie symbolem "OW3" obejmuje swoim obszarem m.in. należące do niego działki o numerach "1" i "2". Powołując się na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] r., skarżący wskazał, iż zabytek nieruchomy został zlokalizowany na działkach ewidencyjnych nr "3", "4" i "5". Dalej stwierdził, że naniesiona na planie strefa ochronna w ogóle nie obejmuje działki nr "3", a działkę nr "4" jedynie w nieznacznej części. W ocenie skarżącego, gdyby strefa obejmowała działkę nr "3", to w ogóle nie wchodziłaby na działkę nr "1", a jeżeli już, to jedynie w nieznacznym stopniu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że dokładna lokalizacja stanowisk archeologicznych w planie miejscowym nie jest możliwa, a zastosowanie w tym zakresie znajdują symbole orientacyjne. Zgodnie z zapisami planu znaki orientacyjne nie są wrysowane w obowiązujących liniach rozgraniczających i nie mogą stanowić elementu decydującego o zagospodarowaniu danej działki. Przyznano, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić położenie obiektu, wokół którego wyznacza się 40-sto metrową strefę ochronną. Jeżeli jednak dokładna lokalizacja wskazuje na inne położenie stanowiska archeologicznego niż określa to rysunek planu, działania ochronne winny odpowiadać tej lokalizacji. Oznacza to, iż określenie szczegółowego obszaru i zakresu badań w konkretnym wypadku, zasygnalizowane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy ustalać na etapie projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo zwrócono uwagę, że skarżący nie składał na etapie procedury planistycznej żadnych wniosków ani zastrzeżeń formułowanych obecnie w skardze. W procedurze planistycznej uwzględniono ponadto stanowisko organów nadzoru konserwatorskiego, które nie wnosiły zastrzeżeń. Na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik organu wskazał, że niedopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w części, a skarga winna objąć całość uchwały. Poddał w wątpliwość, które z pism skarżącego stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku, gdyby było to pierwsze pismo, wówczas skarga byłaby spóźniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, ustosunkować się przyjdzie do zgłoszonych przez pełnomocnika organu na rozprawie wątpliwości co do terminowości jej wniesienia. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, iż kwestia dotycząca terminu do złożenia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., została rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60), w której stwierdzono, iż przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (tzw. skarga powszechna). Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się do sądu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący trzykrotnie zwracał się do Urzędu Gminy w Porąbce, zgłaszając swoje wątpliwości w przedmiocie obecnie kwestionowanych zapisów planu miejscowego. Z treści tych wystąpień wynika jednak w ocenie Sądu, że dopiero ostatnie z nich może być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. Wcześniejsze wystąpienia dotyczyły bowiem żądania udzielenia wyjaśnień i informacji ze strony organu. W tym ostatnim natomiast wyraźnie powołano się na możliwość wystąpienia na drogę sądową w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa było jego pismo z dnia [...] r. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 6 września 2010 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że odpowiedź organu z dnia 4 października 2010 r. została wysłana w dniu 25 października 2010 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 3 listopada 2010 r. Wobec faktu, że od daty wniesienia wezwania (6 września 2010 r.) do daty udzielenia przez organ odpowiedzi (3 listopada 2010 r.) nie upłynęło sześćdziesiąt dni, to w dacie doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. Z kolei skarga została oddana w polskiej placówce pocztowej w dniu 2 grudnia 2010 r., a więc z zachowaniem terminu do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, wskazać przyjdzie, że Sąd dokonuje tej kontroli wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w zakresie rozstrzygnięć planu, ale wyłącznie ta jego część graficzna, która odnosi się do naniesienia na rysunku planu strefy ochronnej oznaczonej symbolem "OW3". Wyłącznie w odniesieniu do tej części ustaleń planu zostały skierowane zarzuty jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 u.s.g. okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie jej część, w stosunku do której skarżący w oparciu o wymieniony przepis wywodzi zarzuty wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego. Objęcie kontrolą pozostałych postanowień planu stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Wbrew zatem twierdzeniom pełnomocnika organu, dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w przedmiocie planu miejscowego jedynie w części, co wynika również z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części. Z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia – w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Tymczasem zarzuty skarżącego należy podciągnąć pod pojęcie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wskazuje się w literaturze, jest to pojęcie nowe, które pojawia się również w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż orientacyjne wrysowanie strefy ochronnej zabytku nieruchomego w sytuacji, kiedy znana jest lokalizacja stanowiska archeologicznego, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to w niniejszej sprawie jest tym bardziej ewidentne, że jak słusznie zauważa skarżący, w kwestionowanej strefie ochronnej w ogóle nie znalazła się działka nr "3", na której znaleziono materiał archeologiczny. Z kolei działka nr "4" znalazła się w tej strefie jedynie w części. Gdyby zatem przyjąć, że prawidłowo przyjęto średnicę strefy ochronnej (40 m), to jej wrysowanie na mapie w sposób odpowiadający terenowi, na którym znajduje się materiał zabytkowy (vide: pismo [...]lWKZ z dnia [...] r.) nie doprowadziłoby do objęcia jej zasięgiem działki nr "1", a jeżeli już, to w nieznacznej części. Objęcie w planie strefą ochrony konserwatorskiej obszarów, na których nie znajdują się zabytki stanowi także naruszenie art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem strefy ochrony ustala się w zależności od potrzeb jedynie dla obszarów, na których znajdują się zabytki. Zgodnie z kolei z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zarówno granice wspomnianych stref ochronnych, jak i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Przede wszystkim zaś, jako ingerujące w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) powinny być one bezwzględnie zgodne z zasadą proporcjonalności. Dokonując wyboru co do objęcia danego terenu ochroną konserwatorską na mocy miejscowego planu, a następnie - co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny powinien kierować się względem na jak najmniejszą uciążliwość nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędność dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków. Na powyższe wskazuje już zresztą sama stylizacja art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków (...), a w szczególności użyte w nim sformułowanie: "w miarę potrzeby". O ile zatem ograniczenie prawa własności przez wzgląd na potrzebę ochrony zabytków jest prawnie dopuszczalne, o tyle zawsze powinno być ono należycie uzasadnione, z wykazaniem braku innych, tj. mniej dokuczliwych dla właścicieli, środków realizacji tego interesu publicznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSN 1994, nr 9, poz. 181). Rada gminy nie może się skutecznie powoływać na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Spojrzenie na proponowane rozwiązania powinno być odwrotne: czy w związku z realizacją choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki. Mając na względzie interes ogółu, rada gminy nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli. Właściciele nieruchomości mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 września 2006 r., II SA/Wr 604/05). W konsekwencji, za wadliwe pod względem prawnym należy uznać nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 993/06). Nadmienić też przyjdzie, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), co oznacza, że jego ustalenia mają moc powszechnie obowiązującą na danym obszarze. O ile twierdzenia organu o orientacyjnym wrysowaniu strefy "OW3" mogą stanowić przyczynę błędnej jej lokalizacji, o tyle skutki takiego błędu dla adresatów prawa miejscowego są bezwzględne. W zaskarżonej uchwale wprowadzono bowiem warunki ochrony konserwatorskiej (§ 12 ust. 2 pkt 5), które to warunki znajdują zastosowanie właśnie do obszarów stref ochronnych oznaczonych na rysunku planu. Nie zasługują zatem na uwzględnienie te argumenty organu, które sprowadzają się do stwierdzenia, że dokładna lokalizacja obszaru i zakresu badań jest ustalana na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nawet bowiem, gdyby w wyniku takich ustaleń doszło do stwierdzenia braku ograniczeń w realizacji inwestycji, to i tak mogłoby to nastąpić dopiero po przeprowadzeniu procedury określonej w § 12 ust. 2 pkt 5 lit. b) zaskarżonej uchwały i to na koszt inwestora. W odniesieniu do obszarów, które w przypadku prawidłowego wrysowania strefy ochronnej nie byłyby nią objęte, nałożenie takich ograniczeń i obowiązków nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Na uwzględnienie nie zasługuje także wskazana w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż skarżący nie podnosił obecnie składanych zarzutów w procedurze planistycznej. Zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i inne przepisy prawa, nie uzależniają możliwości kwestionowania zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego od uprzedniego ich kwestionowania na etapie procedury planistycznej. Ta okoliczność pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie. Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że naniesienie na rysunku planu (nr 1B, ark. 5) strefy ochrony nieruchomego zabytku archeologicznego oznaczonej symbolem "OW3" nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz w sprzeczności z wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje nieważnością kontrolowanej uchwały w tej części. Uwzględniając zatem z tych powodów skargę, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 300,00 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 12 maja 2009 r., Nr 79, poz. 1776 i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów bez bliższego określenia miejsca ich publikacji, dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl Wskazać też należy, że w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ winien podjąć działania zmierzające do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawa poprzez prawidłowe wprowadzenie do części graficznej planu strefy ochronnej "OW3". W zakresie procedury planistycznej zmierzającej do osiągnięcia tego celu odpowiednie zastosowanie znajdzie przepis art. 28 ust. 2 u.p.z.p.