II SA/Gl 1003/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania oddala skargę. Prezydent Miasta J., działając na podstawie art 9x ust 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust 1,2 i 6 oraz art. 9zb ust 1 ustawy z dnia 13września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z póżn. zm.), decyzją z [...] r. nr [...] nałożył na H. L., prowadzącego działalność gospodarczą jako firma "A" dalej: Przedsiębiorca), karę pieniężną w wysokości 6 tys. zł za przekazanie po terminie sprawozdania zerowego za I półrocze 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał na podstawy prawne obowiązku składania sprawozdań zerowych przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wymierzonej kary. W szczególności wyjaśnił, że zgodnie z art. 9n ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Przedsiębiorca powinien złożyć sprawozdanie zerowe za I półrocze 2015 r. w terminie do 31 lipca 2015 r., natomiast uczynił to dopiero 29 września 2015 r. W myśl art. 9x ust. 1 pkt. 5 tej ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli, który przekazuje po terminie sprawozdanie podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Opóźnienie wynosiło 60 dni, stąd wysokość kary ustalono na 6 tys. zł. Odnosząc się do kwestii zaprzestania wykonywania działalności w tym zakresie przez stronę organ stwierdził, że wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nastąpiło z dniem [...] r., stąd miała ona obowiązek złożenia sprawozdania zerowego za I półrocze 2015 r w terminie do 31 lipca 2015 r. W odwołaniu strona powołuje się na to, że nie prowadziła faktycznie działalności gospodarczej w tym zakresie, a przywołane przez organ I instancji przepisy dotyczące obowiązku składania sprawozdań zerowych powinny mieć zastosowanie jedynie do przedsiębiorców faktycznie odbierających odpady komunalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...]r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował stan faktyczny i prawny sprawy wskazując następnie, że dotyczący obowiązku składania sprawozdania zerowego ust. 6 został dodany do art. 9n ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 87). Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 1 lutego 2015 r. Ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera przepisów przejściowych, za wyjątkiem zamieszczonego w niej art. 9 ust. 1, który jednak odnosi się wyłącznie do sprawozdania za 2014 r. Stwierdzić zatem należy, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobligowany do złożenia sprawozdania zerowego za odpowiednie okresy sprawozdawcze i fakt nieodbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy w danym okresie sprawozdawczym nie może - w świetle dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji - stanowić usprawiedliwienia dla niezłożenia tego sprawozdania w terminie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Przedsiębiorca w I półroczu 2015 r. nie odbierał z terenu gminy J. odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Jednakże z mocy wyżej przywołanego art. 9n ust. 6 ustawy spoczywał na nim obowiązek przedłożenia Prezydentowi Miasta J. sprawozdania zerowego za I półrocze 2015 r., w terminie do dnia 31 lipca 2015 r. W tym terminie jednakże sprawozdania zerowego nie złożył, a uczynił to dopiero w dniu 29 września 2015 r., a zatem uzasadnione stało się nałożenie kary w myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie opóźnienie w złożeniu sprawozdania wyniosło 60 dni, a zatem nałożona kara została wymierzona w prawidłowej wysokości. Pismem z dnia 15 września 2017 r. Przedsiębiorca, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, analogicznie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, naruszenie art. 9n ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez "podmiot, o którym mowa w ust. 1 (tj. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości), który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" - należy rozumieć także podmiot, który został wpisany w gminnym rejestrze działalności regulowanej, ale który nigdy nie podjął ww. działalności. Zarzucił także naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na obciążeniu strony skutkami niejasności przepisów prawa i skutkami dowolnej wykładni przepisów przez organy. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż jego zdaniem przepis art. 9n ust. 6 ustawy odnosi się jedynie do podmiotu, który faktycznie odpady komunalne odbierał, lecz w danym półroczu stanowiącym okres sprawozdawczy z jakichś względów tej działalności regulowanej (tj. odbierania odpadów) nie prowadził. Nie można zatem stwierdzić, by samo dokonanie wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9c ustawy, pozwalało na uznanie, iż podmiot ten jest podmiotem odbierającym odpady komunalne. Przepis art. 9n ust. 6 ustawy został wprowadzony z uwagi na narastające wątpliwości co do tego, czy podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej, który nie prowadzi tejże działalności, winien składać sprawozdania zerowe. Ustawodawca w ocenie pełnomocnika rozwiał te wątpliwości ograniczając krąg desygnatów ww. normy jedynie do podmiotów, które działalność regulowaną faktycznie prowadziły (odbierały odpady), ale z jakichś względów jej zaprzestały w danym okresie sprawozdawczym. W konsekwencji podmiot, który nigdy takiej działalności faktycznie nie prowadził nie podlega temu obowiązkowi. Pełnomocnik przywołał na poparcie swych twierdzeń wyrok tut. Sądu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 396/1. Wskazał nadto, iż zgodnie z Uchwałą Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. (sygn. akt II OPS 1/15) w odniesieniu do tego typu opłat stosować należy wykładnię "in dubio pro cive", a nie ulega wątpliwości, że zawarte w art. 9n ust. 1 wyrażenie "podmiot odbierający odpady komunalne" nie jest tożsame z desygnatami wyrażenia: "podmiot zarejestrowany jako prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych". Podniósł nadto, iż obecne przepisy nie spełniają wymogów poprawnej legislacji, tj. są to przepisy niejasne, pozwalające na różnorodną ich interpretację. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że Przedsiębiorca w dniu [...] r. uzyskał wpis w rejestrze działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonym przez Prezydenta Miasta J. Wpis ten wykreślono na jego wniosek dopiero w dniu [...]r., a więc już w II półroczu 2015 r. W związku z powyższym w I półroczu 2015 r. mógł on wykonywać działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy miasta J. Jak wynika ze zgromadzonej w przedmiotowej sprawie dokumentacji sprawozdanie zerowe za pierwsze półrocze 2015 r. Przedsiębiorca złożył dopiero 29 września 2015 r. Nastąpiło to zatem 60 dni po ustawowym terminie, w którym sprawozdanie winno zostać złożone. W piśmie towarzyszącym wniosła o odstąpienie od nałożenia kary w związku ze złożeniem sprawozdania po terminie oraz poinformowała o złożeniu wniosku o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Fakty powyższe nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, wynikają ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, uznać je zatem należy za bezsporne. Przedmiotem kontrowersji pomiędzy Przedsiębiorcą, a orzekającymi w sprawie organami jest natomiast ocena czy przez "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" - należy rozumieć także podmiot, który został wpisany w gminnym rejestrze działalności regulowanej, ale który nigdy de facto nie podjął ww. działalności regulowanej. Zdaniem bowiem pełnomocnika art. 9n takich podmiotów nie obejmuje podczas gdy obydwa orzekające w sprawie organy wskazują, że decydującym jest fakt wpisania do rejestru działalności regulowanej. Sąd przychyla się w tej mierze do stanowiska organów, wbrew twierdzeniom skargi przepisy w obecnym brzmieniu jednoznacznie prawidłowości stanowiska organów bowiem dowodzą. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art. 9n ust. 6 ww. ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym półroczu odpadów tych nie odbierał, przekazuje właściwemu organowi, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 28 listopada 2014 r., przy czym według art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprawozdania za 2014 r. składało się zgodnie z dotychczasowymi przepisami, co oznacza, że sprawozdania za 2015 r. należało składać zgodnie z nowymi regułami. W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n ustawy z 1996 r. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w ust. 1 art. 9n wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Stosownie do ust. 6 art. 9n okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa on sprawozdanie "zerowe". Stanowisko takie uznać należy za utrwalone w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych – por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2321/16. W uzasadnieniu wyroku NSA zaakcentował, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15), to po nowelizacji z 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ww. ustawy jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym, jak podkreślił skład orzekający NSA, a tut. Sąd w całej rozciągłości tezę tę popiera, nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie, jak wskazał NSA jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. NSA podkreślił także, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ww. ustawy stanowiący o karze pieniężnej odnosi się do przypadku, gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje po terminie sprawozdanie, "o którym mowa w art. 9n". Z wyraźnego więc brzmienia powołanego unormowania wynika, że zastosowanie omawianej sankcji dotyczy nie tylko obowiązku składania sprawozdań przewidzianych w ust. 1 art. 9n, ale też sprawozdania zerowego, o którym mowa w ust. 6 art. 9n. Skarżący, jako wpisany do rejestru działalności regulowanej podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, obowiązany był zatem do sporządzenia i przekazania sprawozdania zerowego za I półrocze 2015 r., a niewypełnienie tego obowiązku w terminie skutkować musiało zastosowaniem kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tych względów całkowicie nieuprawnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9n ust. 6 ww. ustawy. Skarżący w 2015 r. był wpisany do rejestru gminnego, a więc mimo faktycznego nieodbierania odpadów w pierwszym półroczu tego roku, a także w okresie wcześniejszym, pozostawał podmiotem działającym jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, w rozumieniu art. 9n ust. 1 ww. ustawy. Z przyczyn opisanych powyżej Sąd nie podziela także twierdzeń pełnomocnika, iż obecna regulacja jest niejasna, zezwalająca na rozmaite interpretacje. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nowelizacja ustawy, która weszła w życie 1 lutego 2015 r. właśnie wątpliwości interpretacyjne co do treści art. 9n usunęła, a przywołany przez pełnomocnika wyrok tut. Sądu z 2014 r. wydany został przed nowelizacją, na podstawie stanu prawnego obowiązującego ówcześnie. W konsekwencji, wobec faktu, iż Przedsiębiorca złożył przedmiotowe sprawozdanie dopiero po ustawowym terminie uzasadnionym było nałożenie kary w myśl art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy stanowiącym, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W przedmiotowej sprawie opóźnienie w złożeniu sprawozdania wyniosło 60 dni, a zatem nałożona kara została wymierzona w prawidłowej wysokości. W efekcie organ I instancji poprawnie wymierzył Spółce karę, o której mowa, prawidłowo tym samym Kolegium zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Sąd nie stwierdził także naruszeń proceduralnych. W sprawie ustalono bowiem wszystkie konieczne dla rozpoznania sprawy okoliczności faktyczne, poprawnie odnosząc je do stanu prawnego. Wydane przez organy decyzje są należycie, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnione, zawierając zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1369) orzekł jak w sentencji.