II SA/Gl 1006/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/950/2024/6852 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił M. H. (dalej: "skarżąca", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu wskazano m. in., że z dostarczonego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, iż niezdolność ww. osoby do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 20 października 2022 r. Nie zostały spełnione przesłanki przyznania ww. formy pomocy zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Strona poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołano się na orzecznictwo NSA i Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano, że stan zdrowia rodzica jest zły i wymaga on opieki, co uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 17 maja 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/950/2024/6852, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by zakres sprawowanej opieki uniemożliwiał stronie podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka jest samodzielna. Strona ma brata, który również pomaga przy czynnościach opiekuńczych. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła naruszenie: • prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; • prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia, będąc jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano m. in., że skarżąca spełnia ustawowe przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazany godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej. Jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w świetle brzmienia do dnia 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak ustalono, strona skarżąca nie sprawuje nad rodzicem opieki w takim zakresie, że nie mogłaby podjąć zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze. Ma również możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, która pozwalałaby w większym stopniu dostosować czas wykonywanych czynności zawodowych do potrzeb rodzica. Matka skarżącej w znacznej mierze nadal wykazuje się dużą samodzielnością. Nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Porusza się po mieszkaniu samodzielnie, sama zaspokaja potrzeby fizjologiczne, jest w stanie bez pomocy spożyć posiłek. Opieka sprawowana przez stronę polega przede wszystkim na pomocy przy porannej toalecie, ubieraniu dwa razy dziennie, mierzeniu ciśnienia, podawaniu leków. Zakres obowiązków spoczywających na skarżącej nie usprawiedliwia jej bierności zawodowej. Nie wykonuje ona bowiem przy matce takich czynności, które absorbowałby ją nieustannie i wymagały ciągłej obecności w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że realizacja celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest możliwa tylko w przypadku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust.1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną odpowiedniego orzeczenia lekarskiego sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę miał charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Istnieją także możliwości wykonywania różnych prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Wyjazdy do lekarzy i na inne badania oraz do urzędów nie odbywają się codziennie. Recepty także nie są realizowane każdego dnia. Zakupy można zrobić z zapasem na kilka dni. Posiłki można przygotować na cały dzień, by rodzic mógł z nich w stosownym czasie skorzystać. Leki także można przygotować wcześniej. W ten sposób funkcjonuje wiele rodzin aktywnych zawodowo, w których są osoby wymagające zaopiekowania (np. dzieci, schorowani rodzice, itp.). Obowiązek opieki nad rodzicem jest obowiązkiem ustawowym i co do zasady nie jest on wynagradzany przez Państwo. Jedynie w szczególnych okolicznościach przewiduje się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie spełniła jednak ww. przesłanek. Sąd ocenia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze stan faktyczny i prawny z daty wydawania decyzji, a nie późniejszy. Na marginesie można dodać, że skoro skarżąca ma brata, mieszkającego wraz z matką, to ewentualne swoje roszczenia finansowe powinna kierować do niego. Z wywiadu środowiskowego wynika, że jest on osobą sprawną i pracuje. Na obojgu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec rodzica. Okoliczność, że ma on przez część doby swe własne sprawy i życie, nie jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą sprawowanie takiej opieki. Własne życie i sprawy ma ogromna ilość osób, wypełniających mimo to swe zobowiązania wobec niepełnosprawnych rodziców. W przepisach nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez te osoby bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r., III SA/Kr 479/20; wyrok WSA w Białymstoku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Bk 71/20). Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki lecz też może mieć wymiar finansowy – sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie ma podstaw, by pomoc w opiece była w tych okolicznościach finansowana ze środków publicznych. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba (tu brat strony), będąc prawnie zobowiązaną, nie wypełnia w pełni swoich obowiązków (a co najwyżej przez część doby), obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.o., Lex-el., tezy 1 i 4). Obowiązujące przepisy nie przewidywały i nie przewidują też możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości np. połowy kwoty tego świadczenia. Prawa osób wymagających pomocy są więc należycie zabezpieczone, istnieją bowiem instrumenty prawne dochodzenia roszczeń. Należy jednak z nich skorzystać we własnym zakresie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 §1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 2, 7, 32, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.