II SA/Gl 1007/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieszczelnej kanalizacji 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), w związku z art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm. – dalej u.u.c.p.g.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku R. F., a dotyczącego niesprawnej (wyciekającej) kanalizacji położnej w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni, tj. na nieruchomości w W. przy ul. [...] (działka nr [...]). W uzasadnieniu podano m. in., że Starosta [...] przekazał Burmistrzowi W. wniosek R. F. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszania norm ochrony środowiska wywołanych niesprawną (wyciekającą) kanalizacją położoną w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni. W uzasadnieniu Starosta [...] podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 139 – dalej u.z.z.w.), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Gmina W. wykonuje to zadanie przy pomocy Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w W. prowadzącego działalność wodociągową i kanalizacyjną na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego - Zakład Wodociągów i Kanalizacji w W. Do zadań zakładu należy m. in. zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz eksploatacja, konserwacja, usuwanie awarii, remonty urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz pozostałego majątku będącego w trwałym zarządzie lub użytkowaniu zakładu. Zdaniem Starosty [...] Zakład Wodociągów i Kanalizacji w W. ma możliwość zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli przyłącze kanalizacyjne wykonane jest niezgodnie z przepisami prawa, czy jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów w określonych przepisach prawa (art. 8 ust. 1 u.z.z.w.). Burmistrz W. po zapoznaniu się z materiałami przesłanymi przez Starostę [...] postanowił jednak odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. Z art 5 ust. 8 u.u.c.p.g. oraz z orzecznictwa sądowego wynika, że kwestia pozbywania się nieczystości w sposób zgodny z przepisami nie jest rozstrzygana w trybie decyzji wydawanej na podstawie art. 5 u.u.c.p.g. Burmistrz W. nie był więc uprawniony odnieść się merytorycznie do podnoszonych przez wnioskodawczynię zarzutów dotyczących niesprawnej (wyciekającej) kanalizacji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik R. F., zarzucając organowi administracji rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 61a k.p.a. polegające na przyjęciu, iż pismo R. F. stanowi wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 8 u.u.c.p.g. i w takiej sytuacji należy odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie, podczas gdy wniosek R. F. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia norm ochrony środowiska dotyczy wydania decyzji w trybie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej p.o.ś.) i jako taki wniosek winien on zostać merytorycznie przez właściwy organ rozpoznany, gdyż brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, tym bardziej, że jak wynika z przeprowadzonych badań oraz oświadczeń, w okolicy nieruchomości wnioskodawczyni dochodzi do naruszania norm ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy ponownie do organu I instancji celem wydania właściwego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że strona domaga się wszczęcia postępowania w sprawie nieszczelnej kanalizacji sanitarnej znajdującej się na działce sąsiedniej. Brak jest jednak unormowania prawnego dotyczącego kontroli kanalizacji sanitarnej. Właścicielem sieci kanalizacyjnej jest Zakład Wodociągów i Kanalizacji w W. i do jego zadań należy m. in. usuwanie awarii, czy remonty sieci. Jeżeli przyłącze kanalizacyjne wykonane jest niezgodnie z przepisami prawa Zakład Wodociągów i Kanalizacji w W. ma możliwość zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.z.w. zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Nie są to jednak kompetencje organu I instancji. Wobec powyższego zasadnym było odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a mianowicie postulowanego wszczęcia postępowania na podstawie art. 362 p.o.ś. Kolegium wskazuje, iż wszczęcie postępowania na w/w podstawie, zgodnie z art. 375 cytowanej ustawy, następuje z urzędu. Wobec tego należało uznać zarzut nierozpatrzenia wniosku na wskazanej podstawie, jako niezasadny. Skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik skarżącej R. F., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi administracji: - rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 61a k.p.a., polegające na przyjęciu, iż pismo pełnomocnika R. F. z dnia 26 marca 2015 r. stanowiło wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 u.u.c.p.g. i w takiej sytuacji należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy pismo to nie stanowi wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 tej ustawy, a zważywszy na fakt, iż z jego treści wynika, że stanowiło wniosek o zainicjowanie (sensu largo wszczęcie) postępowania w sprawie naruszenia norm ochrony środowiska, naruszeniem prawa, a w szczególności art. 65 § 1 k.p.a. było nieprzekazanie go przez Burmistrza Starostwu Powiatowemu (organowi właściwemu w rozumieniu art. 228 k.p.a. lub 242 § 1 k.p.a. w zw. z art. 378 p.o.ś. celem rozpoznania w oparciu o treść art. 362 p.o.ś. jako wniosek opisany w art. 241 k.p.a. bądź skargę z art. 227 k.p.a., a następnie utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia, Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo, o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca zdecydowanie sprzeciwia się kwalifikowaniu i interpretowaniu jej oświadczeń przez organy administracji w sposób oczywiście wypaczający jej wolę. Kwalifikowanie tego pisma jako wniosku opisanego w art. 5 u.u.c.p.g. stoi w zdecydowanej sprzeczności z wolą skarżącej jasno wyrażoną chociażby w zażaleniu, a nadto jest niedopuszczalne i sprzeczne z ogólnymi zasadami opisanymi w art. 10 czy 11 k.p.a. Pismo pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 26 marca 2015 r., jak wynika z jego treści, stanowiło wniosek o zainicjowanie (sensu largo wszczęcie) postępowania w sprawie naruszenia norm ochrony środowiska. Przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. Pismo z dn. 26 marca 2015 r. dotyczyło właśnie zainicjowania takiego postępowania i zostało skierowane do Starosty Powiatowego - Wydziału Ochrony Środowiska organu właściwego w rozumieniu art. 228 k.p.a. lub 242 § 1 k.p.a. w zw. z art. 378 p.o.ś. Skarżącej nie przysługiwało na czynność Starostwa Powiatowego z dnia 9 kwietnia 2015 r. zażalenie. W takiej sytuacji zgodnie z art. 228 k.p.a. lub 242 § 1 k.p.a. w zw. z art. 378 p.o.ś. właściwym organem do podjęcia działań jest Starosta Powiatowy - pierwotny adresat pisma. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Również i w wyroku NSA z 6 listopada 2015 r., II OSK 2274/14, stwierdzono: "Zastosowanie w/w przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego." Organ pierwszej instancji uchybił zatem powyższym regułom, bowiem de facto przeprowadził postępowanie merytoryczne w sprawie, dokonując np. w dniu 29 maja 2015 r. kontroli przedmiotowej instalacji kanalizacyjnej oraz dołączając merytoryczne dokumenty dotyczące sprawy, po czym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania. Z kolei w piśmie do R. F. z dnia 16 czerwca 2015 r. dokonał jednoznacznej oceny merytorycznej, że "(...) właściciel (...) nieruchomości realizuje ustawowy obowiązek odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach." W piśmie do Skarżącej podniesiono argumentację odnoszącą się do meritum żądania i sprawy, do jej warstwy merytorycznej, podczas gdy odmówiono wszczęcia postępowania, ze stwierdzeniem, że Burmistrz W. nie był uprawniony odnieść się merytorycznie do podnoszonych przez wnioskodawczynię zarzutów dotyczących niesprawnej (wyciekającej) kanalizacji. Jest to wyraźna sprzeczność. Organ odwoławczy z kolei zaakceptował takie rozstrzygnięcie. Dodatkowo, skoro niniejszą sprawę rozstrzygnięto w ramach postępowania wstępnego, stąd całkowicie pozbawiono strony ich praw związanych z udziałem w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.), choć rozstrzygano o istocie sprawy, o jej aspekcie materialnoprawnym. To jednak nastąpiło – co należy powtórzyć – w piśmie, pomimo zastosowania art. 61a k.p.a. Zgodnie z postanowieniem NSA z 30 lipca 2008 r., I OW 39/08, organ, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie, albo 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący, albo 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący. Należy stwierdzić, że jeśli organ I instancji uznał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że nie ma tu podstaw do wydania decyzji (choć faktycznie rozstrzygnął sprawę co do meritum w w/w piśmie do skarżącej), miał ewentualnie możliwość np. zwrócenia się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ sprawa została mu przekazana przez inny organ. Zdaniem Skarżącej to organ przekazujący był właściwy w sprawie, jednak tego przekazania nie mogła zaskarżyć. Skoro doszło do przekazania sprawy i nie wszczęto sporu kompetencyjnego, to organ I instancji miał obowiązek podjąć czynności, o których mowa w cytowanym postanowieniu NSA z 30 lipca 2008 r. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, że istnieje osoba zainteresowana rozstrzygnięciem, jest – przynajmniej wg osoby wnioskującej – problem wymagający rozwiązania w trybie administracyjnym, jest konkretna sprawa kierowana do organu, a nie ma żadnego merytorycznego odniesienia się przez jakikolwiek organ do żądania we właściwej formie. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności, by wszystkie aspekty sprawy zostały dokładnie wyjaśnione oraz by wydane rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przy tym dokładnie ustalić treść żądania strony, skoro są w tym zakresie rozbieżności, gdyż to warunkuje dalsze czynności. Należałoby też ewentualnie wziąć pod rozwagę kwestię właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro przedmiotowa instalacja jest wg Skarżącej wadliwa. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (257 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa 17 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.