II SA/Gl 1010/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. J. (J.), A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2025 r. nr SKO.UL/41.7/186/2025/6662/AMak w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 20 marca 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 6 czerwca 2025 r., nr SKO.UL/41.7/186/2025/6662/AMak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. (dalej "Wójt" lub "Organ I instancji") z 20 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Wójt orzekł o nałożeniu na T. J. i A. N. (dalej "Skarżący") grzywny w wysokości 10 000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych (odpowiednio nr 1 i 2) z 19 marca 2025 r. oraz wezwał zobowiązanych do solidarnego uiszczenia nałożonej grzywny w terminie do 7 dni od dnia otrzymania postanowienia na wskazany rachunek bankowy (pkt 1 postanowienia z 20 marca 2025 r.). W pkt 2 postanowienia orzeczono o ustaleniu opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł oraz wezwano Skarżących do jej solidarnego uiszczenia na wskazany rachunek bankowy wskazując, że obowiązek zapłaty tej opłaty powstaje z chwilą doręczenia postanowienia. W pkt 3 postanowienia wezwano Skarżących do natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez usunięcie odpadów z działki nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. [...]. Podstawę prawną postanowienia stanowiły w szczególności przepisy art. 119, art. 122 § 1 i 2, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm.; dalej "u.p.e.a."). W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta z 23 października 2024 r. nr [...] nakazująca Skarżącym jako właścicielom działki nr [...] (obecnie nr [...]), zlokalizowanej w P. przy ul. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, tj. usunięcie odpadów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z 28 stycznia 2025 r. Wójt w drodze upomnienia wezwał Skarżących do wykonania ww. obowiązku. Upomnienia zostały doręczone 31 stycznia 2025 r. Skarżący zostali pouczeni, że w przypadku niewykonania w terminie 7 dni od dnia odebrania upomnienia obowiązku usunięcia zgromadzonych na działce odpadów sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, a w razie wszczęcia postępowania egzekucyjnego będą stosowane środki egzekucyjne (w pierwszej kolejności grzywna w celu przymuszenia) i powstanie obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych. Skarżący wnieśli zażalenia na postanowienie Wójta z 20 marca 2025 r. zarzucając mu niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zastosowanie grzywny w sposób niewspółmierny i nieproporcjonalny do okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wyjaśnienia z jakich przyczyn nałożono grzywnę w wysokości 10 000,00 zł. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta z 20 marca 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiło chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego, którego dotyczy postanowienie o nałożeniu grzywny oraz przebieg czynności związanych z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o nałożeniu na Skarżących grzywny było zasadne, skoro nie wykonali oni obowiązku wynikającego z decyzji z 23 października 2024 r. Decyzja z 23 października 2024 r. jest decyzją ostateczną. Kwestionowanie prawidłowości i zasadności tej decyzji nie jest dopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym. Z akt sprawy, w tym stanowiska Organu I instancji i stanowiska Skarżących przedstawionego w zażaleniu wynika, że obowiązek nałożony decyzją z 23 października 2024 r. nie został wykonany. Również wysokość grzywny jest zasadna. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nadto nie bez znaczenia pozostają w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania Skarżących. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte ponad rok temu, decyzja nakazująca usunięcie odpadów została wydana 23 października 2024 r., a decyzja Kolegium utrzymująca ją w mocy zapadła 13 marca 2025 r. Skarżący nie podjęli żadnych kroków zmierzających ku wykonaniu swojego obowiązku. Co więcej, kwestionują oni jego zasadność i prawidłowość. Tym samym wysokość nałożonej grzywny jest słuszna. Środek w postaci grzywny ma doprowadzić do wykonania obowiązku, a zatem winien być efektywny. Odnośnie zarzutu braku adekwatności i nieproporcjonalności środka egzekucyjnego Kolegium wskazało, że wykonanie zastępcze generuje bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Funkcją grzywny jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. W przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego powstają natychmiast i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Ewentualne przystąpienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku nie niweczy tych skutków. Z tego względu wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. W skardze do sądu administracyjnego Skarżący, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta z 20 marca 2025 r. oraz stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, ewentualnie ich uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o wyznaczenie rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 139 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej, przy czym organ nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się podczas wydawania decyzji; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności wskazywanych przez pełnomocnika przy odpowiedzi na upomnienie z 4 lutego 2025 r. oraz pominięcie okoliczności wskazanych w zażaleniu, tj. faktu, że: pojemniki, które znajdują się na działce, nie zostały tam pozostawione przez Skarżących; Skarżący nie mieli świadomości co do ich zawartości; koszt usunięcia wszystkich pozostawionych na działce odpadów wyniósłby kilka milionów złotych, gdzie działanie organu w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i nałożenie grzywny w tym przypadku nie przyniesie określonego rezultatu; 3) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez wadliwe dokonywanie doręczeń bezpośrednio do stron wbrew art. 40 § 1 k.p.a. (dotyczy upomnień z 28 stycznia 2025 r.) oraz brak uwzględnienia przez organ odpowiedzi na upomnienie organu – wystosowane przez pełnomocnika pismem z 4 lutego 2025 r.; 4) art. 11 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące sporządzeniem uzasadnienia w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do aktualnego stanu prowadzonych postępowań (w tym innych prowadzonych postępowań administracyjnych i postępowania karnego w tym zakresie), uzasadnienie nie wyjaśnia przesłanek, którymi kierował się organ podczas rozpatrywania odwołania oraz nie wyjaśnia stanowiska organu co do zarzutów podniesionych przez stronę; 5) art. 7 i art. 7a w związku z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od ustalenia w toku postępowania osób odpowiedzialnych za pozostawienie odpadów na nieruchomości, co skutkowało przeniesieniem odpowiedzialności na Skarżących, gdzie wszelkie wątpliwości organ winien rozstrzygać na korzyść strony oraz przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 6) art. 6 k.p.a. bowiem organ nie wykazał podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ zastosowanie przymusu administracyjnego jest możliwie, ale tylko w przypadku gdy w toku postępowania udowodniono, a nie jedynie uprawdopodobniono, że odpady mieszczą się w kategorii odpadów niebezpiecznych; 7) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem obowiązek jest niewykonalny z uwagi na niejednoznaczne jego określenie, a decyzja z 23 października 2024 r. została zaskarżona do sądu administracyjnego; 8) art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji zmierzającej do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy to nie właściciele dopuścili się zmiany zagospodarowania terenu i nie do nich winny należeć obowiązki z tym związane, a co za tym idzie ponoszenie konsekwencji w postaci nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku; 9) art. 35a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji zmierzającej do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi zagospodarowanie terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wyjaśnić należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest uzależnione od wniosku strony postępowania. Wobec tego zawarty w skardze wniosek Skarżących o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy nie był dla Sądu wiążący, zaś przedłożone do sprawy akta administracyjne pozwalały na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Przypomnieć należy, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W myśl art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą podpisania tytułu wykonawczego przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, albo opatrzenia pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5. Natomiast zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie zaś z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. W myśl art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest przesłanie przez wierzyciela dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Zaś wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w doktrynie doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego można traktować jako swoiste zawiadomienie zobowiązanego o wszczęciu postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela lub z urzędu. Z momentem doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego uzyskuje on status uczestnika postępowania egzekucyjnego o pozycji zbliżonej do strony postępowania administracyjnego (zob. M. Masternak [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 2, 2024, art. 32, Nb 1, Legalis). Wobec tego prawidłowe doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego stanowi bezwzględny warunek podejmowania przez organ egzekucyjny i egzekutora prawnie skutecznych czynności egzekucyjnych. Czynności organu egzekucyjnego zmierzające do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej mogą być kierowane wyłącznie do zobowiązanego. Wynika to ze specyfiki postępowania egzekucyjnego, wyrażającej się w szczególnym celu tego rodzaju postępowania. Zatem zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy muszą być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., II FSK 2328/10 i 3 marca 2015 r., II OSK 1856/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2005 r., III SA/Wa 1122/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 marca 2022 r., I SA/Sz 39/22 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie prawidłowo doręczono upomnienia bezpośrednio obu Skarżącym - zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 i 2, art. 81 i art. 40 § 1 k.p.a. jest zatem bezzasadny. Jednakże nieprawidłowo, tj. z naruszeniem art. 32 u.p.e.a., doręczono odpisy tytułów wykonawczych z 19 marca 2025 r. Tytuły wykonawcze zostały bowiem doręczone nie bezpośrednio Skarżącym, a ich pełnomocnikowi. Podkreślić trzeba, że postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Wobec tego umocowanie pełnomocnika strony, ustanowione w postępowaniu administracyjnym nie rozciąga się na postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym dopiero po skutecznym wszczęciu egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., który z mocy art. 18 u.p.e.a. znajduje odpowiednie zastosowanie, pełnomocnik zobowiązanego może realizować swoją funkcję dopiero od momentu dołączenia do akt sprawy oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, a to może nastąpić najwcześniej od momentu wszczęcia egzekucji. Artykuły 32 i 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. są normami samodzielnymi, regulującymi sposób doręczenia tytułów wykonawczych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stanowią konsekwentne rozwinięcie zasady, wyrażonej w art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którą postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Taki zapis ustawowy chroni zobowiązanego przed prowadzeniem egzekucji administracyjnej bez doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zatem dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego dalsze pisma mogą być kierowane do pełnomocnika zobowiązanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., II OSK 3077/19 oraz z 18 sierpnia 2021 r., III FSK 3891/21, opubl. w CBOSA). Dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i art. 32 oraz art. 40 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., II FSK 2327/10, opubl. w CBOSA). Brak doręczenia Skarżącym tytułów wykonawczych oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do wydania postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 listopada 2009 r., I SA/Bd 223/09, opubl. w CBOSA). Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).