II SA/Gl 1012/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta G., przywołując w podstawie prawnej art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art.34 ust. 4, art. 36 oraz art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozytywnie rozpatrując wniosek inwestora "A" S.A. w G., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m o nazwie "[...]" (bez montażu urządzeń nadawczych) oraz fundamentów pod kontenery telekomunikacyjne na działce nr 1, obręb [...] na zachód od ulicy [...] w G. wraz z budową ogrodzenia. Pismem z dnia 21 marca 2012 r., nazwanym "zaskarżenie", J. W., jako właściciel działki nr 2 obręb [...], zaskarżył wymienioną decyzję w całości, podnosząc, iż została ona wydana bez uwzględnienia jego osoby oraz jego planów inwestycyjnych, co już znacznie wpłynęło na obniżenie wartości jego działki. Wskazał, że inwestycja o nazwie "[...]" zagraża również jego zdrowiu oraz zdrowiu jego rodziny. Podkreślił, że został pominięty postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją i nie mógł przedstawić własnego stanowiska w sprawie. Dodał, że nie wyraża zgody na dalsze etapy tej inwestycji. Rozpatrując złożony wniosek, Prezydent Miasta G. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił wznowienie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] r. W podstawie prawnej postanowienia przywołał art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego a w uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec złożenia przez zainteresowanego pisma z wnioskiem o poinformowanie go o przyczynie nie uznania go za stronę w postępowaniu zakończonym wymienioną powyżej decyzją, organ udzielił zainteresowanemu szczegółowych wyjaśnień, przywołując m.in. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego definiującego stronę w postępowaniu budowlanym. Wyjaśniono w nim m.in., że przedmiotowa inwestycja nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie, zatem nie pozostają one w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Mimo to J. W. złożył w Urzędzie pismo "zaskarżenie" odnosząc je do wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. Organ uznał zatem, że w niniejszej sprawie skarga została złożona przez podmiot nie będący stroną postępowania na decyzję ostateczną, a wobec tego nie można traktować jej jako odwołanie. Zgodnie z art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak uczestniczenia w zakończonym postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu - należało uznać, że jest to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Jak wynika z akt administracyjnych postępowania zakończonego wymienioną decyzją o pozwoleniu na budowę, przed jej wydaniem organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz interesu osób trzecich. W ramach tego postępowania ustalono także podmioty posiadające legitymację procesową – czyli uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony. Na podstawie załączonej dokumentacji – w tym projektu zagospodarowaniu terenu ustalono, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji – wieży antenowej zamyka się w granicach działki inwestora – nr 1 i nie obejmuje działki będącej własnością J.W.. W świetle poczynionych ustaleń organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wydania, na podstawie art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia J. W. złożył zażalenie. Podniósł w nim, iż przedmiotowa odmowa godzi w jego interes prawny jako właściciela sąsiedniej działki. Podkreślił, iż pominięto go w postępowaniu, pomimo bezpośredniego sąsiedztwa z działką zainwestowaną. Zażądał prawidłowych ustaleń i przyznania mu praw strony postępowania, tym bardziej, że Wydział Architektury i Budownictwa zamierza wydać kolejne decyzje odnośnie obiektu "[...]". Działanie takie rażąco narusza przepisy postępowania i zupełnie pozbawia go możliwości przedstawiania własnego stanowisko w sprawie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] uchylił postanowienia organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji złożone przez J. W. "zaskarżenie" potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania. W zaskarżonym postanowieniu orzekając o odmowie wznowienia wnioskowanego postępowania organ pierwszej instancji stwierdził, że składający wniosek nie posiada przymiotu strony zakończonego postępowania, gdyż jak ustalono na podstawie zgromadzonej dokumentacji obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości należącej do inwestora i nie obejmuje działki nr 2 należącej do zainteresowanego. Dodatkowo stwierdził, że działka ta położona jest w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego symbolem [...] – tzn. tereny rolne, na których obowiązuje zakaz zabudowy, a zatem budowa wieży antenowej nie będzie wprowadzać jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów. Rozpatrując złożone zażalenie organ odwoławczy uznał, że wydane postanowienie organu pierwszej instancji było nieprawidłowe. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2064/09 organ odwoławczy stwierdził, iż "odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, a także gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Nie może to jednak dotyczyć przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Rozstrzygniecie wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania winno nastąpić już po formalnym wszczęciu postępowania wznowieniowego, czyli już po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy organ winien więc najpierw wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie dopiero przeprowadzić postępowanie co do istnienia przyczyn wznowienia, a także co do istoty sprawy. W pierwszej jednak kolejności organ winien zbadać terminowość złożonego wniosku o wznowienie postępowania, mając na uwadze art. 148 § 1 Kodeksu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. J. W. zaskarżając wymienione powyżej postanowienie Wojewody [...]zwrócił uwagę na nieprawidłowości postępowania organów administracji w sprawie. Podkreślił, iż inwestor nie poprzestanie na budowie jedynie masztu – bez uzbrojenia w anteny, a to będzie miało bardzo duży wpływ na jego nieruchomość, bezpośrednio przylegającą do zainwestowanej działki. Podkreślił, że w jego ocenie, organ nie powinien pozwalać na stosowanie przez inwestora różnych kruczków prawnych, które nie chronią obywatela w zderzeniu z innymi podmiotami prawnymi. W sytuacji, kiedy obywatel działa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tego samego powinien oczekiwać od Urzędu i innych podmiotów. Podkreślił obawę, że Urząd nie będzie go informował o dalszych wydawanych w sprawie decyzjach. Dodał, że przy przejrzystym prawie nie można go niepotrzebnie komplikować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dopiero przeprowadzić je co do istnienia przyczyn wznowienia, a także co do istoty sprawy i w konsekwencji wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. skarżący podtrzymał skargę, podnosząc, iż został pozbawiony udziału w postępowaniu mimo, iż jest właścicielem działki sąsiedniej. Oświadczył, iż nie otrzymał kolejnych rozstrzygnięć organów. Podkreślił, iż usiłował doprowadzić w sprawie do wypracowania porozumienia, ale było to bezskuteczne. Dodał, iż wobec realizacji inwestycji oczekuje odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazany przepis, na podstawie art. 144 Kodeksu, ma też zastosowanie do wydawanych, jak w niniejszej sprawie, postanowień. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie kasacyjne, a zatem nie rozstrzygające merytorycznie sprawy co do istoty, a jednie przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargi na orzeczenie kasacyjne przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżone postanowienie. Nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy także zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wieży stalowej, kratowej o wysokości 60 m o nazwie "[...]". . Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1) w celu rozpatrzenia zasadności podanej przyczyny wznowieniowej, względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wydał rozstrzygniecie kasacyjne, uznając, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie należy, w ocenie Sądu, zaakceptować. Strona powołała się na fakt nieuczestniczenia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji udzielającej wymienionego na wstępie pozwolenia na budowę. Wskazać trzeba, iż kwestionowana decyzja wydana została w dniu [...] r. O wznowienie postępowania zakończonego tą decyzję wystąpił pismem z dnia [...] r. nazwanym "zaskarżenie". Mimo to organ pierwszej instancji, nie bacząc na wymogi zawarte w przepisach, postanowieniem z dnia [...] r., nie przeprowadzając postępowania w zakresie wyjaśnienia terminowości złożonego wniosku o wznowienie, nie wydając w tym zakresie żadnego postanowienia, przeprowadził od razu postępowanie w zakresie podanej przesłanki wznowienia, przesądzając ostatecznie jej brak, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia. Działania tego nie można uznać za zgodnego z przepisami procedury administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r. II SA/Gd 18/08). Zgodnie bowiem z utartym orzecznictwem i doktryną organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu określonego w powoływanym już art. 148 § 1 Kodeksu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi naruszenie prawa (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r. s. 656-657). Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych jest jednoznaczne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności, a przede wszystkim zbadania zachowania terminu wskazanego w art. 148 § 1 Kodeksu, które strona powinna udowodnić, przy czym od negatywnych skutków jego uchybienia strona może wnosić prośbę o jego przywrócenie zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku, gdy strona wnioskująca o wznowienie postępowania podaje jako jego podstawę fakt pominięcia w jej tym postępowaniu, czyli przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nie może odmówić wznowienia postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W trybie tym można odmówić wznowienia postępowania jedynie z przyczyn formalnych, a nie materialnych,. Podczas analizy przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu – ocena legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie powinna być przeprowadzona w postępowaniu co do przyczyn wznowienia, po formalnym wznowieniu takiego postępowania na mocy art. 149 § 1 Kodeksu. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu, oczywiście po wcześniejszym rozstrzygnięciu, czy wniosek został złożony w ustawowym terminie, organ winien wydać rozstrzygniecie przewidziane w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a zatem zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji we wskazanej części. W związku z tym organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać postanowienie uchylające rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.