II SA/Gl 1020/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. B. oraz E. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w kwestii wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego przy ul. [...] w B. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek w złożonym na żądanie sądu piśmie z dnia 15 września 2012 r. podnieśli, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 573/11 uchylił wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje organów I i II instancji stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazali, że w ich ocenie, z uwagi na treść uzasadnienia ww. wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., nowy projekt budowlany, który zostanie opracowany na podstawie zmienionej decyzji o warunkach zabudowy, będzie znacznie różnił się od projektu już wznoszonego obiektu. Wskazana okoliczność może rodzić po stronie inwestora roszczenie o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa. Dodatkowo fakt, że pomimo wiedzy, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa nie wstrzymano jej wykonania, zwiększy w znaczny sposób kwotę dochodzonego roszczenia. Skarżący zaznaczyli również, że z uwagi na błędy jakie Sąd wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, dotyczące ustalenia podstawowych parametrów urbanistycznych należy uznać, że wymiar szkody dla inwestora, a w przypadku, gdy jego roszczenie zastanie uznane, również dla Gminy, będzie znaczny. Zarówno organ odwoławczy jak i uczestnicy postępowania, mimo takiej możliwości, nie ustosunkowali się do powyższego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej zwanej P.p.s.a.) sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Użyty przez ustawodawcę w zdaniu 3 przywołanego przepisu zwrot: "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także przepisów art. 134 i art. 135 P.p.s.a. regulujących zakres sądowej kontroli. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają jednakowe ramy prawne. W związku z tym dyspozycją art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w I instancji, jak i akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (vide: B. Dauter, Komentarz do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Akceptując tę wykładnię należało merytorycznie zbadać złożony wniosek. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności jest uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek (okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym). Okoliczności te Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. ustawodawca co prawda nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, iż zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to jednakże uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie (por. M. Bogusz, Glosa do przytoczonego wyżej postanowienia NSA, [w:] Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd orzecznictwa 2006 r., nr 1, poz. 1). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 ([w:] OSS z 2005 r. nr 3, poz. 72) w razie złożenia wniosku o wstrzymanie rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Biorąc pod rozwagę okoliczności badane z urzędu, a w szczególności uwzględniając przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nie można pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tego aktu, sąd może uzależnić od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, co służy w konsekwencji ochronie interesu tego ostatniego. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wskazać należy, iż kaucja wyznaczona w trybie art. 35 a powołanej ustawy Prawo budowlane, w razie uwzględnienia skargi, podlega zwrotowi, zaś w przypadku oddalenia skargi, przeznaczana jest na zaspokojenie roszczeń inwestora, przy czym w zawisłej sprawie w związku z rozmiarem planowanego przedsięwzięcia, wysokość takiej kaucji byłaby znaczna. Również działając z urzędu Sąd nie dopatrzył się przesłanek przemawiających za uwzględnieniem wniosków. Przede wszystkim wskazać należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (zob. postanowienia NSA: II OZ 131/08 z dnia 22 lutego 2008 r. oraz II OZ 145/08 z dnia 26 lutego 2008 r.). Wobec tego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody zdaniem Sądu odnosi się głównie do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym rozebraniem spornej inwestycji, a wykonanie zaskarżonego aktu nie pociąga za sobą trudnych do odwrócenia skutków. Jeśli orzeczeniem Sądu zaskarżona decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, a budowa będzie poważnie zaawansowana lub ukończona, wówczas uprawniony do wydania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem będzie organ nadzoru budowlanego. Tym samym także w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, konsekwencje obciążają przede wszystkim inwestora nie zaś stronę skarżącą. Oceniając w omówionym kontekście wniosek skarżących, jak również fakt, iż nie zawiera on żadnych informacji, bądź argumentów mogących uprawdopodobnić przesłanki z art. 61 § 1 P.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej oraz po stronie uczestników postępowania. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Sądu trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącego obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.