II SA/Gl 1021/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A. F., R. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 zł ( słownie: siedemset czternaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr (1) położonej w C. stanowiącej własność R. i A. F. (strony, skarżący) przez udzielenie [A] sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości gazociągu o długości 4,5 m. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1,2,3,4,6,7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65- dalej "u.g.n.") i art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.256 –dalej "K.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku [A] sp. z o.o. z siedzibą w T. (wnioskodawca) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr (1) położonej w C. stanowiącej własność R. i A. F. (strony, skarżący) przez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości gazociągu o długości 4,5 m. Trasa gazociągu przebiegać będzie po przedmiotowej działce prostopadle od punktu wpięcia do istniejącego gazociągu w odległości 8 m od granicy z działką (2) i 14 m od granicy z działką (3). Projektowany gazociąg posadowiony będzie na głębokości 120 cm. W decyzji tej nakazano określić na nieruchomości geodezyjnej [...] powierzchnię 4,50 m² obszaru niezbędnego do wykonania robót budowlanych związanych z posadowieniem gazociągu (szerokość 1 m i długość 4,50 m) zgodnie z mapą określającą zakres zajętości przedmiotowej nieruchomości, która stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Przywołano przepisy prawa leżące u podstaw jej wydania i podkreślono, że realizowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozstrzygnięciu tym wskazano na przeprowadzone rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, które nie dały pozytywnego rezultatu. W końcowej części uzasadnienia odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie działań podjętych w ramach prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. R. F. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z jej treści i zarzucił jej naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie rzetelnej analizy dowodów, a naruszenie to doprowadziło do przyjęcia, że proponowany we wniosku przebieg gazociągu jest prawidłowy; art. 78 § 1 w związku z art. 84 K.p.a poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji. Nadto podniesiono naruszenie postanowień art. 124 u.g.n. przez jego bezpodstawne zastosowanie mimo braku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek, a w szczególności mimo braku istnienia ważnego interesu gospodarczego; poprzez przyjęcie, że opisana we wniosku inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; poprzez przyjęcie, że złożenie wniosku poprzedzone zostało rokowaniami i art. 6 pkt. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że opisana inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego uwzględnieniem. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po zapoznaniu się z aktami sprawy wydał w dniu [...] r. decyzję, o której mowa na wstępie. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokonał własnej analizy rozpoznawanej sprawy. W pierwszej kolejności przywołał treść art. 124 u.g.n., a następnie zestawił treść tego przepisu z działaniami organu pierwszej instancji i stwierdził, że dopełnione zostały wszystkie wymogi z niego wynikające. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ ten uznał, że są one bezzasadne i nie znajdują umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie tego organu także nie mogły zyskać aprobaty zarzuty dotyczące naruszenia postanowień art. 124 u.g.n. Pismem z dnia 25 maja 2020 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 1 czerwca 2020 r. A. F., reprezentowana przez adwokata K. Z. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu tym kierowanym do Wojewody Śląskiego zarzucono decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, a dokonane ustalenia faktyczne sprzeczne są z zebranym materiałem dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że przeprowadzone zostały rokowania w ramach procedury przewidzianej art. 124 u.g.n. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie wyżej wymienionego przepisu w związku z art. 3 pkt. 6 i 7a ustawy Prawo budowlane oraz § 21 pkt. 4 pkkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. poprzez uznanie, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano na naruszenie postanowień art. 124 u.g.n. przez uznanie, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, w sytuacji kiedy wykonawca nie przekazał skarżącej jakiegokolwiek wzoru umowy w sprawie ustalenia służebności przesyłu oraz naruszenie postanowień art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez uznanie przedmiotowej inwestycji za cel publiczny w rozumieniu ustawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za wniesieniem odwołania i jego uwzględnieniem. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że z uwagi na unormowania COVID-19 odwołanie zostało wniesione w terminie. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325- dalej "p.p.s.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] r. i po rozpatrzeniu odwołania stron postępowania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący zaskarżyli decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. do tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/20 zawiesił niniejsze postępowanie sądowe mając na względzie złożoną przez skarżących skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gl 1250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi skarżących, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] ze względu na uchybienia, które związane były z wykorzystaniem regulacji autokontrolnej. Sąd zauważył, że Wojewoda Śląski nieprawidłowo zastosował art. 54 § 3 p.p.s.a., bowiem skorzystał z niego celem usunięcia z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą w postaci nierozpoznania w ramach postępowania odwoławczego wszystkich odwołań wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. skarżący reprezentowani przez adwokata K. Z. zarzucili tej decyzji naruszenie przepisów art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 134 K.p.a. w związku z art. 127 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. w związku z art. 154 K.p.a. w związku z art. 131 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie; art. 8 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżącego zarzutów w toku postepowania odwoławczego; art. 15 K.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy na skutek odwołania skarżącej oraz art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżących wskazana decyzja wydana została bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozpoznanie odwołania jednej ze stron. Zaakcentowali, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich rozpoznania i łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Podkreślili, ze określona w art. 15 K.p.a zasada dwuinstancyjności postepowania stanowiąca rozwinięcie art. 78 Konstytucji RP, jest jedna z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z powodu uwzględnienia skargi na decyzję z dnia [...] r. w całości. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na szczególne okoliczności, a co za tym idzie wstrzymanie terminów procesowych nastąpiła sytuacja, w której organ odwoławczy wydał decyzję bez rozpatrzenia odwołania A. F., które wpłynęło do organu w dniu 8 czerwca 2020 r., a więc po wydaniu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. Wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r. oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. –dalej "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postepowaniu jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr (1) położonej w C. stanowiącej własność R. i A. F. (strony, skarżący) przez udzielenie [A] sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości gazociągu o długości 4,5 m. Zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego zapadła po rozpatrzeniu odwołania R. F. Nie jest kwestionowane, że odwołanie A. F. wpłynęło do organu odwoławczego już po wydaniu decyzji z dnia [...] r. Zostało złożone w terminie. Na wstępie rozważań przyjdzie przywołać treść art. 138 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 K.p.a., nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wprost wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem tego organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie jednej decyzji, w której organ powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest jako istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2014 r., II OSK 1613/13, z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, z dnia 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07, z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 736/11, z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 2005/12, z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12, II OSK 3025/20 z dnia 25 marca 2021 r.). Zauważyć należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wiedział, że również skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Po otrzymaniu odwołania A. F. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] r. i po rozpatrzeniu odwołania stron postępowania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jednakże wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. II SA/Gl 1250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi skarżących, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] ze względu na uchybienia, które związane były z wykorzystaniem regulacji autokontrolnej. W konsekwencji powyższego w obrocie prawnym pozostała obecnie zaskarżona decyzja. W realiach rozpatrywanej sprawy względem decyzji organu pierwszej instancji nie został spełniony obowiązek łącznego rozpoznania wniesionych odwołań, a wobec tego Wojewoda Śląski naruszył reguły przewidziane przez ustawodawcę w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Sąd nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów formułowanych w skardze, gdyż rolą organu II instancji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Wobec powiedzianego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.