II SA/Gl 1030/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniach 6 maja 2010 r. i 31 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. działającego w imieniu własnym oraz reprezentującego grupę mieszkańców miasta G. na uchwałę "A" w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany w obsłudze komunikacyjnej miasta oddala skargę. Zarząd "A" w K. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] , podjętą na podstawie § 33 ust. 3 lit. g i h Statutu Związku (Dz. Urzęd. Województwa [...] z 2007 r. Nr 109, poz. 2177 ze zm.), dokonał zmiany począwszy od dnia [...] r. w obsłudze komunikacyjnej miasta G. poprzez skrócenie tras tramwajowych z kierunku R. i Z. do przystanku G., w zamian zaś postanowił uruchomić komunikację autobusową. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. Z., członek Obywatelskiego "B" w G., działając imieniem własnym oraz reprezentując mieszkańców miasta G.: J. Z., B. K., J. D., B. K., B. C.i A. P., którzy udzielili mu pisemnego upoważnienia. Strona skarżąca podnosząc zarzut wydania zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skargę poprzedzało bezskuteczne pisemne wezwanie z dnia [...]r., skierowane do Przewodniczącego Zarządu Związku, do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca podniosła, że obowiązkiem "A" jest prawidłowe i zgodne z interesem społecznym wypełnianie zadania organizowania lokalnego transportu zbiorowego. Taki transport zawsze na terenie Gminy G. odbywał się przy pomocy dwóch rodzajów komunikacji: autobusowej i tramwajowej, tak jak w dwunastu innych gminach tworzących Związek. Pomysł rezygnacji z transportu tramwajowego pod wpływem rzekomego czynnika nierentowności podjął Prezydent Miasta G., nie podejmując starań celem uzgodnienia swojej decyzji z opinią społeczną. Apele mieszkańców pozostały zaś bez odzewu. Tymczasem zaskarżona uchwała likwidująca komunikację tramwajową w G. nie leży w interesie społecznym, co więcej nie uwzględnia opinii ekspertów z dziedziny transportu. Zarząd Związku podejmując uchwałę nie wziął pod uwagę tak istotnych czynników jak: względy ekologiczne, hałas, zajęty teren, nasilenie ruchu kołowego, zużycie energii, emisja spalin, jednostkowy koszty przewozu, polityka zrównoważonego rozwoju, czy też względy historyczne. Stopień urbanistyki G. i wskazane powyżej czynniki uzasadniają przekonanie, że lokalny transport zbiorowy na terenie miasta G. nie może prawidłowo funkcjonować wyłącznie przy pomocy komunikacji autobusowej. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza interes prawny mieszkańców G. , który przejawia się w ich uprawnieniu jako członków wspólnoty do dysponowania sprawnie funkcjonującą siecią komunikacji miejskiej zarówno autobusową, jak i tramwajową. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że likwidacja linii tramwajowej w G. stawia pod znakiem zapytania możliwość realizacji zadania inwestycyjnego "[...]", współfinansowanego ze środków Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Wszelkie działania odbyły się ze szkodą dla podmiotu wykonującego obsługę sieci tramwajowych na terenie GOP, tj. "C" S.A. w C., która jest spółką komunalną (Gmina G. posiada w niej 4,6 % akcji), co spowoduje straty po stronie tej Spółki. Stworzona zaś komunikacja zastępcza nie spełni swojej roli, podróżujący zmuszeni będą do przesiadek. W odpowiedzi na skargę Zarząd Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP wniósł o jej oddalenie. Przede wszystkim podniósł, że przesłanką skargi do sądu administracyjnego opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, nie zaś interesu ogólnego. Na podstawie tego przepisu nie można skarżyć uchwały z tego powodu, że w ocenie skarżącego uchwała ta narusza prawo. Uprawnienie to nie ma więc charakteru skargi publicznej (actio popularis). Tymczasem z treści skargi wynika, że strona skarżąca swoje działania uzasadnia potrzebą obrony słusznego interesu prawnego mieszkańców G. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa organ administracji wskazał, że zastąpienie komunikacji tramwajowej taborem autobusowym nie spowodowało w żadnym przypadku ograniczenia w zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Kursujące na trasie [...] autobusy linii A4 obsługują wszystkie przystanki dotychczas obsługiwane przez tramwaje, a ponadto dwa dodatkowe, poprawiając tym samym dostępność komunikacji miejskiej. Nie zmieniła się liczba kursów linii autobusowej w godzinach szczytu, zmianie nie uległ również całkowity czas przejazdu. W ocenie organu zmiana rodzaju środka komunikacji nie tylko poprawiła dostępność komunikacji miejskiej dla pasażerów, ale pozwoliła uniknąć uciążliwych dla nich utrudnień związanych z koniecznymi pracami modernizacyjnymi taboru tramwajowego i infrastruktury technicznej (torowisk i trakcji) oferując podróżującym wyższy standard przejawiający się m. in. w płynności ruchu taboru, całkowitym przystosowaniu taboru autobusowego dla potrzeb osób niepełnosprawnych (kursy na linii A4 odbywają się pojazdami niskopodłogowymi z szerokim wejściem), zwiększeniu przestrzeni dla pasażerów z wózkami dziecięcymi, zmniejszeniu poziomu hałasu (wewnętrznego i zewnętrznego) i zwiększeniu komfortu podróży (głosowe zapowiedzi przystanków). W toku postępowania sądowego oraz na rozprawie przed Sądem przedstawiciele stron podtrzymali swoje stanowiska oraz argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi. Zarówno z treści skargi, jak i pisma procesowego z dnia 1 maja 2010 r. wynika, że skarga, której autorem był J. Z., wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Skargę taką można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Aczkolwiek sporządzający skargę jako stronę skarżącą oznaczył "A"(podmiot niemający zdolności sądowej), to jednakże w świetle przedstawionej w skardze i dalszych pismach procesowych argumentacji oraz treści pisemnych upoważnień J. Z., B. K., J. D., B. K., B. C. i A. P. należało przyjąć, że skarga została wniesiona przez J. Z. działającego w imieniu własnym oraz reprezentującego sześciu wymienionych mieszkańców G., którzy w tym zakresie udzielili mu pisemnej zgody. Przed wniesieniem skargi strona skarżąca wyczerpała na drodze administracyjnej środek w postaci wezwania do usunięcia naruszenia, kierując do Przewodniczącego Zarządu Związku pismo z dnia [...]r., a skargę wniosła w ustawowym, trzydziestodniowym terminie po doręczeniu pisma z dnia [...]r., którym odmówiono uwzględnienia wezwania. Nie jest również kwestionowane, że będąca przedmiotem skargi uchwała organu związku międzygminnego dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, reguluje bowiem kwestię lokalnego transportu zbiorowego, co stanowi jedno z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec zaś utworzenia związku międzygminnego w celu wspólnego wykonywania tego zadania publicznego przez gminy tworzące związek, uwzględniając regulację zawartą w art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z merytorycznych względów skarga okazała się jednak nieusprawiedliwiona. Zgodnie z tym na co już zwrócono uwagę, przesłanką legitymacji skargowej opartej o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Dla skuteczności takiej skargi, odmiennie niż w przypadku skargi wnoszonej na podstawie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest wystarczające powołanie się jedynie na istnienie interesu prawnego, a zatem powołanie się na normę prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącego skargę. Należy wykazać, uprawdopodobnić w sposób graniczący z pewnością, że zaskarżony akt w sposób negatywny oddziaływuje na pozycję materialnoprawną wnoszącego skargę, pozbawia go przysługujących mu uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację i przez to narusza prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1238/09 – http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zauważa strona skarżąca, że zapewnienie lokalnego transportu zbiorowego stanowi jedno z podstawowych zadań gminy, a w przypadku utworzenia związku międzygminnego w celu wspólnego wykonywania tego zadania publicznego – realizacja tego obowiązku należy do organu związku. Zaspokojenie zbiorowej potrzeby wspólnoty w tym zakresie realizowane jest przede wszystkim przez właściwą organizację komunikacji, przez co należy rozumieć m. in. określenie potrzeb przewozowych, wybór publicznego środka transportowego, optymalizowanie sieci połączeń, rozkładów jazdy. Będąca przedmiotem skargi uchwała Zarządu Związku nie likwiduje lokalnego transportu zbiorowego na terenie miasta G. – jednego z członków Związku, lecz wprowadza zmianę w obsłudze komunikacyjnej miasta. Zmiana ta polega na skróceniu trasy tramwajowej z kierunku Z. i R. do przystanku [...] liniami nr 1 i 4 i uruchomieniu na dotychczasowej trasie tramwajowej na terenie miasta G. połączenia komunikacji autobusowej linią A4. Jak wynika z dołączonych przez stronę skarżącą dokumentów oraz przedłożonych przez organ akt administracyjnych powyższa zmiana w obsłudze komunikacyjnej wzbudzała zainteresowanie części mieszkańców miasta G. i okolicznych gmin. Z jednej strony wskazywano m. in. na korzyści wynikające z funkcjonowania komunikacji tramwajowej, tendencję wzrostową tego rodzaju transportu w aglomeracjach europejskich, względy historyczne i społeczne, w tym utrudnienia w podróżowaniu pomiędzy G. a Z. i R. Z drugiej jednak strony wskazywano na racjonalność wydatkowania środków publicznych, konieczność uruchomienia komunikacji środkami spełniającymi wymogi ekologiczne, bezpieczeństwa, poprawę komfortu podróżowania itp. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały opracowana została i przedstawiona członkom Zarządu Związku analiza obrazująca założenia i skutki proponowanej zmiany w obsłudze komunikacyjnej, nie tylko w aspekcie finansowym. Analiza zakładała różne warianty przeprowadzenia zmian, porównywała przeciętne czasy przejazdu, dostępność środka transportowego na trasie [...]. Jak obrazuje protokół posiedzenia Zarządu Związku z dnia [...]r., nr [...] na bazie tej dokumentacji członkowie Zarządu dokonali oceny, która objęła zarówno organizację transportu na terenie miasta G., jak i całego obszaru działania komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP. Zwrócić należy uwagę, że równolegle prowadzono dyskusję na temat określenia udziału komunikacji tramwajowej w obsłudze transportowej obszaru Związku i w tym przedmiocie Zarząd Związku podjął również uchwałę (por. pkt I 4 protokołu.) W tym kontekście pojawiło się zagadnienie funkcjonowania "C" S.A. i realizacji programu modernizacji linii tramwajowych na obszarze działania Związku, ujawniły się również częściowo sprzeczne interesy niektórych Gmin tworzących Związek co do rozwoju komunikacji tramwajowej, wynikające m.in. z układu komunikacyjnego, struktury urbanistycznej itp. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, by Zarząd Związku zaskarżoną uchwałę podjął arbitralnie, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy skutków zmiany w obsłudze komunikacyjnej tak Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego, jak i wchodzących w skład Związku miasta G. oraz częściowo miast Z. i R., uwzględnienia różnych stanowisk, w tym także wyrażanych przez członków Zarządu oraz przedstawicieli Gmin tworzących Związek, w wyniku czego stworzono sytuację, która prowadzi do istotnego pogorszenia lokalnej komunikacji. Nie jest zaś rzeczą sądu administracyjnego rozstrzygać powstałego sporu co do sposobu wykonywania na obszarze działania Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP, utworzonego przez 25 gmin, zadania publicznego w postaci lokalnego transportu zbiorowego. Przede wszystkim, czy to zadanie publiczne ma być realizowane przy pomocy jednego czy też kilku rodzajów transportu oraz jakie powinny być w tym zakresie kierunki i perspektywy zmian i rozwoju. Należy to do powołanego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym Zarządu Związku, który w omawianej materii dysponuje pewną sferą uznania administracyjnego. O ile organ administracji przy realizacji swych zadań publicznych nie przekroczy ustawowo zakreślonych granic uznania, nie można skutecznie zarzucić organowi działania z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a zatem legalności. Nie rozstrzygają zatem sporów w zakresie oczekiwanym przez stronę skarżącą, a do tego zmierzały zgłoszone wnioski dowodowe, które zostały odrzucone jako niedopuszczalne w świetle art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując więc kontroli zaskarżonej uchwały w powyższych ramach i odnosząc te stwierdzenia do sytuacji w jakiej znalazły się osoby wnoszące skargę należy stwierdzić, że wnoszący skargę nie wykazali, by uchwała ta naruszała ich interes prawny i wypływające z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do zapewnienia im korzystania z lokalnego środka transportu drogowego. Pomijając już kwestię, że skutkiem uchwały Zarządu Związku było zastąpienie transportu tramwajowego komunikacją autobusową, nie zaś likwidacja lokalnego transportu na dotychczasowej linii, to skarżący nie udowodnili, by doszło do obniżenia jakości podróżowania, pogorszenia częstotliwości kursowania pojazdów, zmniejszenia liczby przystanków, powstania utrudnień dla niepełnosprawnych, pogorszenia warunków bezpieczeństwa, obniżenia standardów ekologicznych czy też zwiększenia kosztów podróży. Powstała niedogodność, co trzeba przyznać, w postaci konieczności zmiany środka komunikacji w trakcie podróży z Z. i R. do G. na omawianej trasie, co jednak nie wiąże się ze wzrostem kosztów podróży, nie stanowi wystarczającego argumentu, by z tego powodu przyjąć, że doszło do naruszenia ich uprawnienia w oznaczonym wyżej zakresie. Oceniając legalność kontrolowanego aktu administracyjnego w całokształcie, a więc niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej, Sąd nie dostrzegł przyczyn świadczących o wydaniu tego aktu z naruszeniem prawa, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Kontrolowaną uchwałę podjął właściwy organ Związku wpisany do rejestru związków międzygminnych, w oparciu o podstawę zawartą w § 33 pkt 3 lit. g i h Statutu Związku, a uchwała wydana została wymaganą wielkością głosów. Brak zgody części mieszkańców na wprowadzenie proponowanych zmian, w sytuacji gdy inna grupa mieszkańców optowała za dokonaniem takiej zmiany, nie stanowił przeszkody do podjęcia zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.