II SA/Gl 104/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez funkcjonariuszy Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w K. ustalono, że J. M., kierujący pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], stanowiącym własność obecnie skarżącej B. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" dopuścił się następujących naruszeń: - skrócenia dziennego czasu odpoczynku kierowcy przy wykonywaniu przewozu drogowego w dniach [...] r., - braku wyposażenia kierowcy w zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość pojazdu, czas jazdy, czas postoju, - wykonywania przewozu z naruszeniem przepisów rejestrujących jazdę, - samowolnej ingerencję w urządzenia rejestrujące, - wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na skarżącą karę pieniężna w kwocie [...] zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w stanie faktycznym zaistniałym na gruncie niniejszej sprawy w sposób bezsporny ustalono zaistnienie opisanych wyżej naruszeń (stwierdzonych w czasie kontroli dokonanej w dniu [...] r.). Organ, stosując się do wskazówek zawartych w decyzji organu odwoławczego z [...] r. podjął czynności zmierzające do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności uzyskał kopie wykresówek zabezpieczonych w trakcie kontroli oraz zeznania J. M. (kierowcy) i K.B. (małżonka właścicielki pojazdu, wspierającego ją w prowadzeniu działalności gospodarczej). W toku postępowania ustalono, że J. M. wyrokiem Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r., sygn. akt [...], został uznany za winnego popełnienia zarzucanych mu wykroczeń określonych w ustawie o transporcie drogowym. Organ zwrócił przy tym uwagę na zmiany stanu prawnego, które zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), dotyczące rozłożenia odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków transportu drogowego oraz dopuszczenie możliwości zwolnienia z odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych okresach i przerwach wypoczynku (art. 92 lit. b ustawy o transporcie drogowym). Zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia, albowiem miała ona wpływ zarówno na dobór pracowników jak i na ich odpowiednie przeszkolenie. Stąd też organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 93 ust. 3 w związku z art. 92c ustawy o transporcie drogowym dającego możliwość umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, gdyż nie stwierdzono, aby wystąpiły okoliczności o charakterze obiektywnym, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Od decyzji tej odwołanie złożyła skarżąca domagając się jej uchylenia w całości i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego względem funkcjonariusza prowadzącego postępowanie ze względu na niedopełnienie obowiązków służbowych i przewlekłe prowadzenie postępowania. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 75 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania organ nie ustalił o ile czas pracy i postoju kierowcy został przekroczony w związku ze stwierdzonymi uszkodzeniami urządzeń rejestrujących. Podkreśliła również, że w czasie stwierdzenia zaistniałych naruszeń prawa nie dysponowała pojazdem, a wobec tego nie może odpowiadać za stan urządzeń rejestrujących, a wina pracownika została stwierdzone orzeczeniem sądu powszechnego. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że to przedsiębiorca odpowiada za organizację pracy kierowców i wyposażenie ich we wszelkie niezbędne dokumenty i urządzenia umożliwiające wykonywanie transportu drogowego w sposób odpowiadający obowiązującym w tym zakresie przepisom. Wedle uzyskanych w toku postępowania informacji pojazd, którym poruszał się J. M., znajdował się w dyspozycji skarżącej, która jest odpowiedzialna za prawidłową organizację pracy kierowców. Zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności wyjaśnienia kierowcy wskazują na brak należytej organizacji pracy w należącym do skarżącej przedsiębiorstwie. Stąd też nie znaleziono podstaw do odstąpienia od wymierzenia wspomnianej kary. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięciom wydanym przez oba organy zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 92a ust.1 i 6, art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 92 b i c ustawy o transporcie drogowym. W skardze podniesiono, że przedsiębiorca, wbrew stanowisku organów, w sposób prawidłowy zapewnił nadzór nad kierowcą, pozostając z nim w kontakcie telefonicznym. Po wykryciu wskazanych przez organy naruszeń J. M. został zwolniony z pracy. Skarżąca zaznaczyła, że nie może ponosić odpowiedzialności za samowolne działania kierowcy, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. W jej ocenie, gdyby organy dokonały rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, to doszłyby do wniosku, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, co prowadziłoby do umorzenia postępowania. Oprócz tego zwrócono uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w obszerny sposób odnosi się do naruszenia przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, natomiast dużo skromniej organ wypowiada się na temat naruszenia norm dotyczących urządzeń rejestrujących. Zdaniem skarżącej organ w sposób niedostateczny dokonał rozróżnienia obu wspomnianych naruszeń, co uzasadnia zarzut uchybienia treści art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że zarzuty skargi, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności zaś zakwestionował pogląd skarżącej, jakoby fakt dokonania samowolnej ingerencji w urządzenie rejestrujące był okolicznością o charakterze obiektywnym, dającą podstawę do umorzenia postępowania. Organ wskazał, że w jego ocenie zarówno ingerencja w urządzenie rejestrujące jak i skrócenie okresu odpoczynku miały w istocie na celu ukrycie faktu nieprzestrzegania norm czasu pracy. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 11 lipca 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że działania opisane w pkt. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym odpowiadają naruszeniom stwierdzonym w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności z prawem przewidziane w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie dała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm. – zwanej dalej u.t.d.), podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 złotych do 10.000,00 złotych za każde naruszenie. W załączniku nr 3 do przywołanej ustawy wymieniono, w sposób enumeratywny, rodzaje naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorcę w sytuacji stwierdzenia ich dokonania. Z kolei art. 93 ust. 1 u.t.d. stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Natomiast przepis art. 92c u.t.d. daje podstawę do umorzenia postępowania toczącego się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w sytuacji, gdy: - okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub - za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie została obciążona karą pieniężną nałożoną przez inny organ, a wobec tego rozważenia wymaga, czy organy w sposób prawidłowy odmówiły zastosowania art. 92c u.t.d. ze względu na niewystąpienie okoliczności wskazanych w pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek. Istota sporu, jaki zaistniał pomiędzy skarżącą a organami sprowadza się do ustalenia, czy naruszenia stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. miały charakter niezależny do strony, co dawałoby podstawę do zwolnienia jej z odpowiedzialności, czy też nie. Strona nie kwestionuje bowiem ustaleń poczynionych w trakcie kontroli ani też wysokości nałożonej na nią kary. W toku całego postępowania administracyjnego, jak również we wniesionej do Sądu skardze, skarżąca konsekwentnie broniła stanowiska, że nie można obciążać jej odpowiedzialnością za samowolne działania kierowcy, który w ramach prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa dokonywał przewozu, albowiem podjęte przez nią działania w sposób dostateczny uprawdopodobniły sprawowanie należytego nadzoru nad kierowcą. Stanowisko strony, w świetle treści przywołanych przepisów oraz zgromadzonego materiału dowodowego jest jednak nieuprawnione. Odwołując się do brzmienia art. 4 pkt 15 u.t.d. stwierdzić należy, że podmiotem, o którym mowa w art. 92a ust. 1 cyt. ustawy jest przewoźnik drogowy, a więc podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma więc rozszerzony zakres, a wobec tego ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to więc odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, nie oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Przyjęcie takiego stanowiska znajduje uzasadnienie w świetle treści art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz. U. UE L. Nr 102, poz. 1 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Odwołując się do dorobku judykatury (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 9/12) wskazać trzeba, że wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach (których nota bene skarżąca nie prowadziła – vide jej oświadczenie zawarte w piśmie z dnia [...] r.), czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Wskazane w art. 92c u.t.d., przesłanki egzoneracyjne (zwalniające z odpowiedzialności) odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela prezentowane w nim stanowisko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/11). Przypomnieć trzeba, że wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby, że podmiot wykonujący przewozy mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. To zaś czyniłoby całą regulację dotyczącą odpowiedzialności przedsiębiorcy martwą. W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji obowiązującego stanu prawnego na tle zaistniałego stanu faktycznego i wyciągnęły trafne wnioski. Szczegółowy opis poszczególnych działań organów, dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a także obszerne rozważania prawne zawarte w decyzjach organów obu instancji przeczą podniesionemu w skardze zarzutowi naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, art. 92c u.t.d. wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Wystąpienia tego rodzaju zdarzeń nie wykazano w niniejszej sprawie, stąd też skarżąca poniosła konsekwencje materialne zaistniałych uchybień w sytuacji, gdy nie była ona ich bezpośrednim sprawcą. Sąd na marginesie stwierdza, że organy w sposób prawidłowy ustaliły wysokość kary nałożonej na skarżącą, pamiętając o zmianie wprowadzonej na mocy art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 233, poz. 1454). Na ocenę rozstrzygnięć organów nie miało też wpływu oczekujące na odpowiedź pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 36/12, albowiem w przypadku naruszeń przypisanych skarżącej wysokość kar nie uległa zmianie, zaś organy rozpoznając sprawę ponownie dostrzegły zmianę obowiązujących przepisów, co w odniesieniu do pierwotnie wydanego rozstrzygnięcia skutkowało korzystniejszym dla skarżącej wynikiem sprawy. Nota bene termin rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie został wyznaczony na 23 lipca 2013 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl