II SA/Gl 1046/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. K. (K.), D1 K1 (K1) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 czerwca 2024 r. nr WINB.WOA.7722.107.2025.KZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB, organ I instancji), na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 – dalej "p.b."), wstrzymał inwestorowi – D.K. i D1.K1 (skarżący) - roboty budowlane związane z odbudową tarasu przy budynku gastronomicznym na działce nr [...] w S. wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w budynku na działce nr [...] w S., przy ul. [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 31 lipca 2024 r. z udziałem inwestora ustalono, że na wskazanej działce znajduje się budynek gastronomiczny, w którego części trwają roboty budowlane polegające na przebudowie, a mianowicie zamianie otworu drzwiowego z okiennym; malowaniu ścian, uzupełnieniu ubytków w tynku zewnętrznym. Ponadto PINB stwierdził, że od strony południowo-zachodniej budynku gastronomicznego znajduje się taras zewnętrzny o konstrukcji drewnianej obity blachą. Wymiary tarasu wynoszą: 4,50 m x 6,80 m. Zgodnie z oświadczeniem D.K. wyjście na taras istnieje od lat 90-tych XX w., a na przełomie 2023/2024 dokonano jego remontu. W trakcie oględzin okazano projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 25 września 2023 r., w której udzielono również pozwolenia na przebudowę budynku gastronomicznego polegającą na zmianie lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych wraz z malowaniem elewacji frontowej na przedmiotowej działce z zachowaniem następujących warunków: roboty budowlane prowadzić zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym oraz warunkami określonymi przez jednostki opiniujące, w tym z postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 września 2023 r. Budynek dawnej piekarni przy ul. [...] jest obiektem zabytkowym i na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest objęty ochroną i wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Organ I instancji ustalił na podstawie zdjęć z Google Street View, że drewniany, zadaszony taras istniał na działce nr [...] w S. w 2012 r. natomiast nie było go w czerwcu 2023 r. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie można mówić o remoncie tarasu, a jego odbudowie. Dalej wyjaśnił, że taras o powierzchni 30,60 m2 został posadowiony przy budynku gastronomicznym. W tym przypadku inwestor nie mógł skorzystać ze zwolnienia uregulowanego w art. 29 p.b. i winien był wcześniej uzyskać pozwolenie na budowę. Ponadto rozbudowa budynku gastronomicznego o taras drewniany nie była przedmiotem sprawy administracyjnej przed organem architektoniczno-budowlanym, a zatem roboty związane ze wskazanym tarasem zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania przepisu art. 48 p.b. W dniu 4 kwietnia 2025 r. PINB wydał postanowienie, którym wstrzymał inwestorom roboty budowlane związane z odbudową tarasu przy budynku gastronomicznym na działce nr [...] w S., wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na postanowienie PINB inwestor reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył je w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie prze PINB procedury administracyjnej. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 8 czerwca 2025 r. nr WINB.WOA.7722.107.2025.KZ, utrzymał w mocy w całości zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., a samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b. występuje w sytuacji zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem planowanego przedsięwzięcia oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację. Stwierdził, że zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuły 29-31 p.b. zawierają wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym niektóre z nich trzeba uprzednio zgłosić właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podzielił stanowisko PINB, że w przedmiotowej sprawie doszło do budowy tarasu w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt. 8 p.b.. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. A zatem przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. Zdaniem SWINB, skoro taras nie został wybudowany przy budynku mieszkalnym to realizacja tego przedsięwzięcia wymagała uzyskania od inwestora pozwolenia na budowę, gdyż nie mogła skorzystać ze zwolnienia uregulowanego art. 29 p.b. SWINB podkreślił, że celem niniejszego postępowania jest zalegalizowanie obiektu, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 48a p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Kolejny etap legalizacji organ nadzoru budowlanego przeprowadza na podstawie art. 48b-49 p.b. Natomiast legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. SWINB uznał dalej, że postanowienie PINB jest prawidłowe, a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. W skardze na postanowienie SWINB wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący reprezentowani przez pełnomocnika zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 6 p.b. oraz art. 3 pkt 8a p.b. art. 29 ust. 1 pkt 22 p.b. Wnieśli o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także zobowiązanie SWINB do niezwłocznego uchylenia postanowienia PINB z dnia 4 kwietnia 2025 r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od SWINB na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących ocenił, że SWINB naruszył art. 6 k.p.a. i art.7 k.p.a. które statuują zasadę praworządności oraz art. 8 k.p.a., a więc zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W ocenie skarżących SWINB nie wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zarzuty skarżących zostały potraktowane wybiórczo i arbitralnie. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik skarżących stwierdził, że organ błędnie zakwalifikował wykonane roboty jako budowę, albowiem wymiana zużytych elementów obiektu bez zmiany jego wymiarów, formy, lokalizacji, a nawet materiałów, powinna być traktowana jako remont. Ponadto zdaniem skarżących w postanowieniu błędnie wskazano, że przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Uznali za nieuzasadnione dokonane przez organy obu instancji rozróżnienie na tarasy przydomowe (mieszkalne) i przy usługowych budynkach gastronomicznych, Dalej pełnomocnik skarżących wskazał na przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Postanowieniem z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2) – a do takich aktów niewątpliwie zalicza się postanowienie w sprawie wstrzymania budowy (por. art. 48 ust. 4 p.b.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia SWINB z dnia 8 czerwca 2025 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 4 kwietnia 2025 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z odbudową tarasu przy budynku gastronomicznym – Sąd nie dopatrzył się, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego postanowienia, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że sporne w rozpatrywanej sprawie są dwie kwestie, a mianowicie czy powstały taras spełnia warunek wynikający z art. 29 ust 1 pkt 22 p.b, a nadto czy wykonane przez skarżącego w roboty budowlane stanowiły remont, czy obudowę. Ze względu na fakt, potencjalnie różnego reżimu co do pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jakiemu podlegają takie roboty, konieczne jest rozróżnienie tych dwóch pojęć. Zgodnie treścią art. 29 ust 1 pkt 22 p.b. budowa przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. pod pojęciem remontu rozumieć należy wykonanie w istniejącym budynku robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie materiałów innych niż użyte pierwotnie. Remont nie może prowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku, a jego celem jest przywrócenie pierwotnej funkcjonalności i stanu technicznego obiektu. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej odbudowy, wymieniając ją w art. 3 pkt 6 p.b. jako jeden z typów budowy. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym przyjmuje się, że pod tym pojęciem rozumieć należy roboty budowlane polegające na odtworzeniu istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. chociażby wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt: II OSK 2445/21). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że dla zakwalifikowania robót jako remontu konieczne jest wcześniejsze istnienie obiektu i odtworzenie stanu pierwotnego tego obiektu w wyniku robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 23/16). "Istotą remontu jest utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Remont to bowiem rodzaj naprawy, wymiana lub odnowienie niektórych elementów. Natomiast nie ingeruje on w istotę (substancję) obiektu. W związku z tym zauważa się, że przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu, a nawet z wykorzystaniem tych samych materiałów." (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt: II OSK 2159/22). Jeśli konieczna jest wymiana lub naprawa wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu, roboty budowlane z tym związane uznać należy za odbudowę obiektu. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowiska organów obu instancji co do faktu, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny wykonanych przez skarżących robót budowlanych i zakwalifikowanie tychże robót jako odbudowy tarasu. Sąd zauważa przy tym, że z uwagi na czas realizacji spornej inwestycji oraz niekwestionowaną zasadę, że oceny, czy w danym przypadku doszło do samowoli budowlanej, dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, to do oceny legalności posadowienia spornego tarasu znajdowały zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące w latach 2024/25.. Natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli jest zasadniczo uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy, acz z zachowaniem zasady – która znajdowała zastosowanie także w kontrolowanej sprawie – że organy wydają postanowienie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania postanowienia. W świetle tak określonych wzorców kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, nietrafny jest zarzut skarżących, jakoby sporne przedsięwzięcie mieściło się w pojęciu "przydomowego tarasu naziemnego", skoro taras został wybudowany przy budynku, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna. Nie jest sporne, przy tym, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie wystąpił do organów administracyjno- budowlanych o wydanie pozwolenia za budowę. Zdaniem Sądu słusznie zatem organy uznały, że drewniany taras został wybudowany przez inwestora przy budynku gastronomicznym w warunkach samowoli budowlanej. Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania wskazanych w skardze w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.