II SA/Gl 1050/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T.T. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. Stowarzyszenie "A" w B. zwróciło się do Prezydenta Miasta B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzew na terenie działki nr 1 obręb [...] B. Stowarzyszenia wystąpiło także o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, powołując się na realizowane przez siebie cele statutowe. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że z przedmiotowej działki usuniętych zostało bez zezwolenia 25 drzew i decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Prezydenta Miasta B., wymierzono z tego tytułu T. T. i K. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "B" spółka cywilna w B., karę pieniężną wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w trakcie oględzin przedmiotowej działki z udziałem biegłego z zakresu ochrony przyrody i pełnomocnika właścicieli działki dokonano porównania obecnego drzewostanu działki ze stanem uwidocznionym w inwentaryzacji drzew przedstawionym w "Ewidencji ogrodu willowego przy ulicy [...] w B." sporządzonej w 2001 roku przez M. T. W oparciu o te ustalenia na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wymierzono właścicielom stosowną karę administracyjną, stanowiącą w myśl art. 89 ust. 1 tej ustawy trzykrotność wysokości opłaty wnoszonej za zezwolenie na usunięcie drzew, a nadto podwyższono ją o 100% stosownie do art. 85 ust. 6 ustawy, z uwagi na fakt, iż drzewa rosły na terenie zieleni. Obwody drzew do wyliczenia przedmiotowej kary przyjęto na podstawie inwentaryzacji z 2001 r., powiększając je o 50% zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy. W wyniku odwołań złożonych przez T. T. i K. K. oraz Stowarzyszenia "A", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta została zaskarżona do następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 832/11 oddalił skargę wniesiona przez T. T. i K. K. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną przez Prezydenta Miasta B., wymierzono T. T. i K. K. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 27 drzew na terenie działki nr 1. W wyniku odwołania, decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do rozpoznania. W ocenie Kolegium organ I instancji nie dowiódł w sposób niewątpliwy, aby T. T. i K. K. usunęli bez zezwolenia 27 sztuk drzew z działki nr 1 obręb [...]. Zdaniem organu odwoławczego uprawdopodobnione zostało jedynie usunięcie bez zezwolenia 6 drzew. Decyzja ta została zaskarżona przez Stowarzyszenie "A" w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1522/12, oddalił skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. działając w oparciu o art. 85 ust. 1 2, 3, 4, 6, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 7 oraz art. 89 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wymierzył T. T. i K. K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 27 drzew, wyszczególnionych w tabelach nr 1 i nr 2 z terenu działki nr 1, obręb [...], ul. A w B. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został przebieg dotychczasowego postępowania. Odwołanie od tej decyzji złożyli T. T. i K. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, stwierdzając, że organ I instancji nie dowiódł w sposób niewątpliwy, by odwołujący usunęli bez zezwolenia 27 sztuk drzew z działki nr 1. Przede wszystkim zwrócono uwagę, że uzasadnienie organu I instancji opiera się w zasadzie na polemice z Kolegium, a w konsekwencji podważa stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 lutego 2012 r. Organ I instancji nie wyjaśnił natomiast w sposób wyczerpujący zakresu swojego działania, a całe postępowanie prowadził z naruszeniem zasady czynnego udziału stron, zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady prawdy obiektywnej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli T. T. i K. K., która to jednak skarga wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. (sygn. II SA/Gl 893/14) została oddalona. Kolejną decyzją, z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta B. nałożył na T. T. i K. K. karę pieniężną w wysokości [...] złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia administracyjnego 27 drzew (wyszczególnionych w tabelach nr 1 i nr 2) na terenie działki nr 1 obręb [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu, poza opisaniem przebiegu postępowania organ I instancji powtórzył w istocie argumentację przedstawioną w swej decyzji z dnia [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożyli T. T. i K. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym było, jak w przypadku wszystkich poprzednich uchyleń było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności Prezydent Miasta B. nie udowodnił, że wszystkie drzewa za które wymierzył karę zostały usunięte w czasie, gdy właścicielami nieruchomości o numerze 1 byli T. T. i K. K. prowadzący działalność jako spółka "B". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ponownie wymierzył T. T. i K. K. karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w wysokości [...] zł. W ocenie organu bezspornie zostało wykazane, iż obecnie skarżący usunęli 27 drzew na terenie działki nr 1 nie uzyskując wymaganego zezwolenia organu wykonawczego gminy. W uzasadnieniu Prezydent Miasta B. szeroko odniósł się do zawartych w decyzji SKO z dnia [...] r. przyczyn orzeczenia kasatoryjnego, przy czym rozważania te miały charakter polemiczny a nie merytoryczny. Na skutek odwołania T. T. i K. K. sprawę ponownie rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które decyzją z dnia [...] r. nr [...] po raz kolejny uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że Prezydent Miasta B. nadal nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności nie dowiódł, iż skarżący usunęli 27 drzew z nieruchomości z działki o numerze ewidencyjnym 1. Kolegium zakwestionowało także wartość zebranych w sprawie dowodów. Dotyczy to zwłaszcza przedstawionej przez stowarzyszenie "A" dokumentacji fotograficznej. Wątpliwości organu odwoławczego budzi wreszcie szacunkowy sposób ustalenia ilości i obwodów usuniętych drzew, w tym rozbieżności co do zawartych tam danych. Niezależnie od powyższych SKO odniosło się szeroko do podnoszonego przez pełnomocnika skarżących argumentu dotyczącego niemożności wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. (SK 6/12). Skargę na tę decyzję złożyli T. T. i K. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia skarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania zarzucili organowi II instancji: - niezastosowanie art.105 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i nieumorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy istniały ku temu przesłanki, - zastosowanie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie. Skarżący podnieśli w istocie jedną okoliczność. W ich ocenie nie jest możliwe ustalenie, w sposób bezsporny, okoliczności sprawy, zatem organ winien umorzyć postępowanie zamiast przekazywać ją do rozpatrzenia organowi I instancji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowym pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. skarżący powołali się zaistnienie w sprawie przesłanki przewidzianej w art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Otóż w ich ocenie w sprawie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia kary, gdyż od czasu usunięcia drzew (a w sumie od wszczęcia postępowania w sprawie) upłynęło już 5 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wspomnieć, że wszystkie poprzednio wydane w sprawie decyzje kasacyjne SKO były kontrolowane przez WSA w Gliwicach, który wyrokami z dnia 29 lutego 2012 r., (II SA/Gl 832/11), z dnia 8 maja 2013 r. (II SA/Gl 1522/12) i z dnia 17 września 2014 r. (II SA/Gl 893/14) oddalił skargi T. T. i K. K. Dodać należy, że zarzuty aktualnych skarżących podniesione w ich skardze na decyzję SKO z dnia [...] r. były tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze na decyzję tego organu z dnia [...] r. , bowiem podobnie jak w poprzednio wniesionej skardze zarzucili oni naruszenie decyzją organu II instancji art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 przez błędne jego zastosowanie, które to zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. i rozstrzygnięcie organu II instancji było zasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wyraźny wskazało braki postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ I instancji. Dotyczy to choćby wątpliwej wartości dokumentacji fotograficznej, czy też protokołu oględzin. Zatem za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego dotyczące umorzenia postępowania. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej może nastąpić to po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. A te przez Prezydenta Miasta B. nie zostały wyjaśnione. Odnosząc się do podniesionego przez skarżących w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. zarzutu przedawnienia, o którym mowa w art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody Sąd stwierdza, iż umorzenie postępowania z tego powodu może nastąpić w sytuacji, gdy zostaną wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy dotyczące daty usunięcia drzew. A to powinno nastąpić w decyzji Prezydenta Miasta B., który rozpatrzy ponownie sprawę, w wyniku realizacji decyzji kasatoryjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.