II SA/Gl 107/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego "A" S.A. w K. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzjami z dnia [...]r. nr [...] oraz nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] w sprawie ustalenia i pobrania od "A" S.A. w K. jednorazowych opłat wynikających ze wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Na powyższe decyzje "A" S.A. w K. wniósł dnia [...] r. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach (sygn. akt II SA/Ka 1836/03 i II SA/Ka 1837/03) wnosząc o stwierdzenie ich nieważności względnie o ich uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej je decyzji organu I instancji. Wniosła również skarżąca o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie zarzuciła organom obu instancji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie treści art. 7, 8, 9, 10, 77, 79, 81 i 107 § 3 kpa oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w trybie autokontroli na podstawie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., zwanej dalej ustawą o NSA) oraz art. 138 § 2 kpa, decyzjami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] orzekło o uchyleniu swoich w/w decyzji z dnia [...] r. oraz o uchyleniu utrzymanych nimi w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Również na te decyzje "A" S.A. w K. wniósł skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach (sygn. akt II SA/Ka 3059/03 oraz II SA/Ka 3060/03) wnosząc o stwierdzenie ich nieważności względnie o ich uchylenie a nadto o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zostały one bowiem podjęte z rażącym naruszeniem kpa. Zarzucił skarżący, że istnieje sprzeczność pomiędzy osnową decyzji a ich uzasadnieniami oraz iż zostały one wydane przy pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu. Nie uwzględniono też w całości skargi oraz nie ustosunkowano się do wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 kpa, który odnosi się zdaniem skarżącego jedynie do decyzji kontrolowanych w zwykłym toku instancji, nie orzekło jednocześnie SKO o przekazaniu spraw organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie odniosło się też do sformułowanych w skardze na decyzje z dnia [...] r. alternatywnych żądań stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz żądań zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego "A" dowolnie też przyjęto w decyzjach, że nie ma wątpliwości co do znaczenia funkcji centrotwórczych, którego to oznaczenia użyto w planie zagospodarowania przestrzennego. Z naruszeniem treści art. 6, art. 75 § 1 i art. 84 kpa sformułowane zostały też wytyczne SKO pod adresem organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu przez ten organ sprawy. Postanowieniami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało sprostowania oczywistej omyłki w osnowie decyzji z dnia [...] r. poprzez dodanie sformułowania o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wyniku wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium to postanowieniami z dnia [...] r. Nr [...] oraz Nr [...] orzekło o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienia o sprostowaniu oczywistych omyłek. Także te orzeczenia zostały zaskarżone przez "A" S.A. w K. do sądu administracyjnego. Zarządzeniem z dnia 12 maja 2004 r. sprawy z tych skarg zawisłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/Gl 54/04 i II SA/Gl 55/04 zostały połączone do ich łącznego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień, a następnie postanowieniami z dnia [...] r. [...] oraz [...] na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekło o uchyleniu w całości postanowień z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...], postanowień z dnia [...]r. nr [...]; nr [...] oraz postanowień z dnia [...] r. nr [...]; nr [...] i umorzeniu postępowania w sprawie. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 54/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie sądowe w sprawach ze skarg na w/w postanowienia SKO w K. z dnia [...] r., stojąc na stanowisku, że w następstwie wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu prawnego w trybie autokontroli przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. W następstwie wniesionej od tego postanowienia Sądu przez "A" S.A. w K. skargi kasacyjnej (w której zarzucono, że postanowienia SKO z [...] nie są prawomocne) postanowienie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 669/05 (użyte w sentencji tego wyroku sformułowanie o uchyleniu "zaskarżonego wyroku" a nie postanowienia należy rozumieć przy tym jako oczywistą omyłkę pisarską). W wyroku tym NSA zasądził też na rzecz skarżącego "A" koszty postępowania kasacyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym postanowieniem z dnia 21 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Gl 379/06 ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w sprawie ze skarg na w/w postanowienia SKO w K. z dnia [...] r. Uznał bowiem, że postanowienia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnymi postanowieniami SKO w K. z dnia [...]r. nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że w obrocie prawnym pozostały decyzje SKO w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] (wydane w trybie autokontroli na podstawie art. 38 § 2 ustawy o NSA) w ich pierwotnym brzmieniu tj. bez zmian jakie zostały wprowadzone początkowo postanowieniami o sprostowaniu oczywistych omyłek w ich osnowie. W takim stanie Sąd podjął zawieszone wcześniej postępowanie ze skargi na decyzję SKO w K. z dnia [...] r. Nr [...]. Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jakkolwiek skarga została wniesiona do NSA Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. to podlega ona rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., zwanej dalej ustawą P.w.u.p.). Zaskarżona decyzja ostać się nie może aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że możliwość uwzględnienia przez organ skargi w całości na podstawie art. 38 § 2 ustawy o NSA oznaczała możliwość wydania orzeczenia przewidzianego zarówno co do formy jak i treści przez obowiązujące przepisy. Tylko bowiem takie orzeczenie byłoby orzeczeniem opartym na podstawie prawnej. Tego podstawowego wymogu zaskarżona decyzja nie spełnia skoro orzeczono nią jedynie o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...]. Takiego co do treści orzeczenia obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza kpa, nie przewidywały i nie przewidują. W szczególności nie jest to treść orzeczenia przewidziana art. 138 kpa normującym rodzaj decyzji jakie może wydać organ odwoławczy. Jest to przy tym oczywiste skoro decyzja taka nie kończy postępowania ani przed organem odwoławczym ani w ogóle w danej sprawie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji powinien bowiem czy to orzec co do istoty sprawy, względnie umorzyć postępowanie pierwszej instancji lub też przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, którego to orzeczenia zaskarżona decyzja w swojej osnowie nie zawiera. Takiego wyrzeczenia nie można zaś zdaniem Sądu domniemywać ani z powołanej podstawy prawnej (art. 138 § 2 kpa) ani z uzasadnienia decyzji. W konsekwencji należało przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co zgodnie z żądaniem skargi musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy P.w.u.p. Za zasadny należy też uznać zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 107 § 1 i § 3 kpa) w sytuacji gdy zachodzi sprzeczność osnowy decyzji z jej uzasadnieniem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy bowiem wnioskować, że intencją SKO było przekazanie jednocześnie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, którego to wyrzeczenia osnowa zaskarżonej decyzji jednak nie zawiera. Biorąc pod uwagę stwierdzenie uzasadnianym wyrokiem nieważności zaskarżonej decyzji oraz podstawę jej wydania wynikającą z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, brak jest zdaniem Sądu podstaw do wypowiadania się w przedmiocie zarzutów skargi odnoszących się co do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytycznych dla organu pierwszej instancji oraz co do ziszczenia się w sprawie przesłanek do wymierzenia renty planistycznej. Niezbędne jest natomiast odniesienie się do zarzutów kwestionujących formalne przesłanki wydania przez SKO zaskarżonej decyzji, jako podjętej w trybie autokontroli na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty te należało uznać przy tym za chybione. Jak już stwierdzono orzekając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. mogło wydać jedynie orzeczenie wynikające z obowiązujących przepisów. Nie mogło zatem stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji skoro możliwości takiej nie przewiduje art. 138 kpa. Jest to możliwe jedynie w orzeczeniu sądu administracyjnego a w postępowaniu administracyjnym jedynie w odpowiednim trybie, który przy orzekaniu na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie zachodził. SKO nie mogło też zasądzić na rzecz skarżącego "A" kosztów postępowania sądowego gdyż nie przewidują tego przepisy kpa o postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu w tym przedmiocie (odnośnie kosztów) orzekał NSA w postanowieniu o umorzeniu postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 55 § 1 ustawy o NSA. Gdyby wykładać treść art. 38 ust. 2 ustawy o NSA zgodnie z intencją skarżącego to przepis ten pozostawałby "martwy" w każdym przypadku kiedy w skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego, co pozostawałoby niewątpliwie w sprzeczności z ratio legis tego unormowania. Brak jest też zdaniem Sądu podstaw prawnych do kwestionowania możliwości wydania na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa, zwłaszcza w sytuacji gdy w tym kierunku zmierzały zarzuty skargi, co zdaniem Sądu miało miejsce w przypadku skargi "A" na decyzję SKO z dnia [...] r. Zdaniem Sądu brak jest też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 kpa, a to w sytuacji gdy nie zostało wykazane aby decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania wymagającego udziału stron. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).