II SA/Gl 1071/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi K. P., L. P., R. P., P. P.i E.P. jako następców prawnych A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie negatywnego oddziaływania obiektu budowlanego na środowisko oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na posesji E. i F. Z. w M., przy ul. [...]. Postępowanie to zostało wszczęte w oparciu o pismo A. P. z dnia [...] r. Wspomniana decyzja została doręczona wyłącznie E. i F. Z.. Od decyzji tej odwołanie złożył A. P. zarzucając organowi nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego (pozbawienie go możliwości wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości) oraz fałszowanie dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej k.p.a.) umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, jego zasadniczym powodem było stwierdzenie, że A. P. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a w konsekwencji nie może być jego stroną. Organ odwoławczy zauważył, że toczące się w sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), a przepis ten nie wskazuje kryteriów, w oparciu o które należy ustalić krąg stron w takim postępowaniu. Wobec tego kierując się dyspozycją art. 28 k.p.a. organ zbadał, czy A. P. wnosząc odwołanie miał interes prawny w zaskarżeniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i ustalił, że taki interes po stronie wnoszącego odwołanie nie istniał. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1438/08, dotyczącego innego postępowania zainicjowanego również przez A. P. w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko zbiornika na nieczystości należącego do Państwa Z., w którym Sąd ten wyraźnie opowiedział się za brakiem interesu prawnego sąsiada w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 363 Prawa ochrony środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. P. zarzucił organom nieuwzględnienie okoliczności faktycznych polegających na wypływie ścieków spod pokrywy szamba na jego nieruchomość oraz ulokowanie szamba w miejscu, w którym nie powinno się ono znaleźć. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego zauważył, że swojego interesu prawnego upatruje w naruszaniu jego prawa własności, co następuje poprzez zanieczyszczanie należącej doń nieruchomości ściekami wypływającymi z szamba sąsiada. Do skargi dołączone zostały zdjęcia wykonane przez skarżącego, które obrazowały wskazane wyżej naruszenia. Ponadto skarżący zarzucił organom szereg uchybień i działań, w efekcie których jego sąsiad – F.Z. nadal może korzystać z nieprawidłowo usytuowanego i nieszczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, negatywnie oddziałując na jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając stanowisko zawarte we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] r. skarżący zmarł, a do sprawy przystąpili jego następcy prawni: K. P., Ł.P., R. P., P. P. i E. P., którzy podtrzymali skargę. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania F. Z. zażądał usunięcia zdjęć wykonanych przez skarżącego i wskazał, że zarzuty podnoszone przez sąsiada są bezpodstawne. Wyjaśnił przy tym, że zbiornik jest szczelny a jego częste opróżnianie świadczy o prawidłowym funkcjonowaniu. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 11 września 2013 r. K. P. jako następca prawny skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę, zaś stan faktyczny polegający na zalewaniu nieruchomości ściekami płynącymi z nieruchomości uczestnika postępowania nie uległ zmianie i trwa nadal. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumenty zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] r. zaznaczając zarazem, że w sprawie spornego zbiornika toczyły się przed organami nadzoru budowlanego postępowania administracyjne, które zakończyły się ustaleniem, że zbiornik ten jest szczelny. K. P. zakwestionował te twierdzenia podnosząc, że dołączone do skargi zdjęcia świadczą o tym, że zbiornik nie jest szczelny. Na pytanie Przewodniczącego składu orzekającego wyjaśnił, że ani jego ojciec, ani też jego spadkobiercy nie dochodzili swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze ze względu na brak interesu prawnego po stronie A. P.. Tylko więc w takim zakresie Sąd oceniał działania organu odwoławczego. Natomiast w wyznaczonych w opisany wyżej sposób granicach sprawy poza zakresem kognicji Sądu leży kwestia wzajemnych roszczeń sąsiedzkich pomiędzy następcami prawnymi zmarłego A. P. a uczestnikiem postępowania. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności trzeba odwołać się do treści art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi bowiem materialnoprawną podstawę działań podjętych przez organy w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego treścią wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Funkcją tego przepisu jest wyposażenie organów administracji publicznej w instrument prawny, który umożliwi reakcję na niezgodne z prawem działania, których skutkiem jest negatywne oddziaływanie na środowisko. Bez wątpienia jest to więc norma o charakterze prewencyjnym, której celem jest zapobieżenie lub zmniejszenie niekorzystnych wpływów na środowisko. Rację należy w tym miejscu przyznać organowi odwoławczemu, który odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1438/08, zauważył, że regulacja ta w żaden sposób nie wyznacza kręgu osób mogących stać się stronami toczącego się postępowania, a tym samym kwestia ta podlega ocenie na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, zgodnie z którym pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeśli więc pod uwagę weźmie się treść obu przywołanych przepisów, to stwierdzić trzeba, że stroną postępowania toczącego się w oparciu o art. 363 Prawa ochrony środowiska jest w zasadzie wyłącznie ta osoba, która dopuszcza się negatywnego oddziaływania na środowisko. Inny podmiot może co prawda uzyskać status strony, jednakże tylko wtedy, gdy wykaże, że naruszony został jego interes prawny. Podkreślić zarazem trzeba, że przywołana regulacja ustawy Prawo ochrony środowiska nie może być traktowana jako instrument prawny umożliwiający regulację stosunków międzysąsiedzkich, co tak naprawdę jest celem działań skarżącego i jego następców prawnych w niniejszej sprawie. Temu bowiem służą inne normy, przede wszystkim zawarte w Księdze II ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), w szczególności zaś art. 222 § 2 tej ustawy. Z punktu widzenia wykładni systemowej, tylko wówczas, gdy obowiązujący przepis wyraźnie przewiduje taką możliwość, dopuszczalne jest alternatywne skorzystanie z cywilnoprawnych lub administracyjnych instrumentów ochrony praw podmiotowych. Jeśli natomiast wskutek negatywnego oddziaływania na środowisko naruszony zostanie interes prawny podmiotu, który nie może dochodzić ochrony swoich praw na drodze cywilnoprawnej, to wówczas możliwe jest rozważenie, czy nie mógłby w takiej sytuacji uzyskać statusu strony w toczącym się na podstawie art. 363 Prawa ochrony środowiska postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy przyjęły, że A. P. nie jest i nie może być stroną toczącego się postępowania w sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w przywołanym wyżej wyroku z dnia 29 września 2009 r. i wskazuje, że z dyspozycji art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika interes prawny skarżącego mający źródło w normach prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Zaznaczyć przyjdzie, że dyspozycja art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy ochrony dobra wspólnego - środowiska, a wobec tego stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie. Mając na względzie poczynione wyżej uwagi i kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o kryterium zgodności z prawem - zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jeżeli bowiem w toku postępowania administracyjnego koniecznym okaże się zbadanie interesu prawnego odwołującego się, a ustalenia organu prowadzić będą do negatywnych wniosków – a więc zostanie ustalony brak legitymacji procesowej odwołującego się, wówczas zasadnym będzie umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano, A. P. nie dysponował interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji Burmistrza Miasta M., a wobec tego organ odwoławczy w sposób prawidłowy umorzył postępowanie w tym zakresie. Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).