II SA/Gl 1081/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r. o numerze [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 1988r. J. S. wystąpił o przyznanie rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a położone w miejscowości S., powiat [...] obejmujące grunt rolny oraz sad o łącznej powierzchni 10000m2, a także dom mieszkalny drewniany, jednopiętrowy z zabudowaniami gospodarczymi oraz za mienie położone w miejscowości T., powiat [...], obejmujący 4 ha gruntu i dom mieszkalny drewniany, obecnie położone na Białorusi. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Urząd Miejski w C. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ) umorzył postępowanie w sprawie przyznania rekompensaty za mienie pozostawione za granicą dla J. S. zamieszkałego w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że J. S. złożył wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione w ZSRR, jednocześnie ze złożonego wniosku wynikało, że przekroczył on granice Polski w 1958r., natomiast rekompensata przysługuje tylko tym osobom, które repatriowały do Kraju po zakończeniu działań wojennych, tj. w latach 1944-1947. Organ uznał, że sprawa stała się bezprzedmiotowa, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący J. S., który wyraził niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazał, że wniosek o repatriowanie z rodziną do Polski złożył już w 1946r., jednakże wniosek ten został wówczas przez miejscowe władze radzieckie załatwiony odmownie i dopiero w wyniku odwołania do władz centralnych w Moskwie i w Warszawie, został repatriowany do kraju w 1958r. Wskazał także, że zwłoka w terminie repatriowania nie została spowodowana przez niego, a zatem nie może z tego tytułu być pozbawiony uprawnienia do rekompensaty za mienie pozostawione za granicą. Dodał, że podany w zaskarżonej decyzji okres powrotu do kraju, nie wynika z treści ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak również z wyjaśnień Rzecznika Praw Obywatelskich. W wyniku złożonego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] r. Urząd Wojewódzki w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i wydana została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zgodnie bowiem z art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości prawo do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione za granicą przysługuje osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 roku pozostawiły na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski mienie nieruchome i które na mocy umów międzynarodowych mają otrzymać ekwiwalent. Umowy te zawarte we wrześniu 1944 roku między rządami PRL i ZSRR dotyczą osób, które powróciły do kraju w okresie pierwszej repatriacji, tj. w latach 1944-1947 oraz w związku z repatriacją swoje mienie nieruchome przekazały władzom radzieckim uzyskujące na tę okoliczność odpowiednie dokumenty. Repatriantom natomiast, którzy powrócili do kraju w okresie drugiej repatriacji i później nie przysługuje prawo do rekompensaty. Osoby te bowiem mogły rozporządzać swoim mieniem nieruchomym według własnego uznania zgodnie z ustawodawstwem ZSRR. Ponieważ strona skarżąca repatriowała do kraju wraz z rodziną dopiero w roku 1958, przyznanie rekompensaty byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ dodał, że podnoszony w odwołaniu zarzut, że strona czyniła starania o zgodę na repatriację od roku 1946, uzyskując tę zgodę dopiero w roku 1958, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Następnie pismem z dnia 1 marca 2013 roku zatytułowanym "skarga w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" I. S., córka skarżącego wniosła o uznanie wniosku J. S. z dnia 22 czerwca 1988r. złożonego do Urzędu Miejskiego w C. jako aktualnego i rozpatrzenie go w trybie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem I. S. odwołanie złożone przez jej ojca od decyzji Urzędu Miejskiego w C. nr [...] z dnia [...] r. nie zostało rozpatrzone do dnia dzisiejszego. W wyniku przeprowadzonej kwerendy ustalono, że w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki decyzji wydanej przez Urząd Wojewódzki w K. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Urzędu Miasta w C. o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym, pismem z dnia 28 maja 2014r. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o rozpatrzenie odwołania wniesionego przez J. S. z dnia 18 lipca 1988r. od decyzji z dnia [...] r. znak [...], zgodnie z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem J. S. z dnia 18 lipca 1988r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] roku znak [...] istnieje i wywołuje skutki prawne poprzez fakt, że została ona doręczona Urzędowi Miejskiemu w C. Strona zatem, której decyzja nie została skutecznie doręczona lub brak jest dowodów wskazujących, iż takie doręczenie miało miejsce, może wystąpić do organu, który wydała decyzję (lub tego, który przejął jego kompetencje) o jej doręczenie i w przypadku nie zadowolenia z rozstrzygnięcia, ma możliwość zaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu który ją wydał w terminie 30 dni od dnia otrzymania tejże decyzji. Po otrzymaniu odpisu decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] r. I. S. złożyła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o unieważnienie i zmianę w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzje wydane zarówno przez Urząd Miejski w C. z dnia [...] roku jak i Urząd Wojewódzki w K. z dnia [...] roku dotknięte są błędami, bowiem nie uwzględniają okoliczności stanu faktycznego, że wniosek o repatriowanie został złożony przez J. S. w roku 1946, jednakże wówczas został on załatwiony odmownie i wnioskujący nie otrzymał zgody na wyjazd do kraju. Dopiero w trakcie drugiej repatriacji, przeprowadzonej na podstawie umowy repatriacyjnej z dnia 25 marca 1957 roku oraz w wyniku kilkukrotnej interwencji w Biurze Pełnomocnika Rządu do Spraw Repatriacji Polaków z ZSRR przy Ambasadzie PRL w Moskwie i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w Moskwie, J. S. wraz z rodziną został repatriowany do kraju w dniu 8 lutego 1958 roku do Punktu Repatriacyjnego w B. Skarżąca wskazał, że również takiej osobie należy się rekompensata za pozostawione poza granicami mienie. Powołała się przy tym na orzecznictwo, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie OSK 1388/11 i uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 11/13, a także aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych z którego w jej przekonaniu wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, lub ich spadkobiercom, którzy przesiedlili się na terytorium Polski, w jej powojennych granicach, na podstawie umowy repatriacyjnej z dnia 25 marca 1957r., zawartej pomiędzy Polską a ZSRR. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że umowy międzynarodowe o których mowa w art. 88 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, to tzw. " Układy republikańskie" i dotyczą tylko osób, które opuściły byłe terytorium RP w latach 1944-1947. Nadto zwrócił uwagę, że skarżąca powołuje się w skardze na aktualnie obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, co nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W oparciu o tak przyjęte stanowisko oraz podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji organ wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 15 grudnia 2015r. skarżąca I. S. odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę wskazała, że powołany przez Wojewodę przepis art.88 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie ogranicza jego stosowania do osób repatriowanych w latach 1944-1947. Nadto Wojewoda nie uwzględnił faktu, że w sprawie repatriacji osób narodowości polskiej podpisano również umowę w dniu 25 marca 1957r. pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. W piśmie z dnia 21 stycznia 2016r. uczestniczka postępowania Z. S.-R. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów w niniejszej sprawie i w całości popiera argumentację zawartą w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Urzędu Miejskiego w C. naruszają przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Matrialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Powołany przepis ze względu na szczególny sposób jego sformułowania, może powodować trudności interpretacyjne, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zamiast określić wprost podmiotowe i przedmiotowe przesłanki prawa do ekwiwalentu, ustawodawca odesłał do postanowień umów międzynarodowych. Odesłanie takie oznacza włączenie postanowień tych umów do polskiego prawa wewnętrznego. Rozważany przepis nie określa też bliżej umów, do których odsyła. W grę wchodzą zatem: a) układy "republikańskie" z dnia 9 i 22 września 1944 r., b) umowa z dnia 6 lipca 1945r. zawarta między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej RP i Rządem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR, c) umowa z dnia 25 marca 1957r. w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej. W układach "republikańskich" z 1944r. Państwo Polskie (art. 3 pkt 6 każdego z układów) zobowiązało się do zapłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione przez osoby repatriowane. W ten bowiem sposób postanowienia tych układów zostały włączone do polskiego prawa wewnętrznego i z tej racji mogą stanowić dla obywatela polskiego źródło praw podmiotowych. Natomiast w umowie z dnia 25 marca 1957r. brak jest odpowiedniego postanowienia, należy jednak mieć na uwadze, iż jest to umowa o dalszej repatriacji i stanowi jak gdyby "przedłużenie umów poprzednich", tj. układów "republikańskich". Za takim rozumieniem umowy przemawia treść jej preambuły, a przede wszystkim sam cel umowy. Wynikająca z wszystkich przytoczonych umów ciągłość dążenia do osiągnięcia tego samego celu uczyniła zbędnym powtarzanie "od początku" tych unormowań, które ze swej istoty są wspólne dla nich wszystkich i powinny być jednakowo rozumiane. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego uprawnienia wynikające z treści art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przysługują również osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957r., jeżeli nie rozporządziły one swym mieniem. Taki kierunek wykładni rozważanych umów, do których odsyła art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, został również przyjęty w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987r. sygn. akt P 1/87 (zob. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1987r., poz. I – Wydawnictwo PPW "Rzeczpospolita" 1988), oraz ówczesnej judykaturze Sądu Najwyższego. Dla przykładu, w orzeczeniu z dnia 21 września 1989r. sygn. akt II CR 369/89 Sąd Najwyższy stwierdził, że nie było zamierzeniem ustawodawcy pozbawienie – w aktach prawnych wydanych w latach 1957-1985 – prawa do ekwiwalentu osób, które opuściły tereny włączone do ZSRR przed zawarciem układów z 1944r. lub które opuściły te tereny w związku z wydarzeniami wojennymi i wobec tego ich mienie nie zostało urzędowo opisane, a one nie zostały umieszczone na odpowiednich listach ewakuacyjnych. Określenie w sposób jednolity osób uprawnionych do ekwiwalentu za pozostawione za granicą mienie mogło wynikać z faktu, że wszystkie omawiane osoby mieszczą się w pojęciu uprawnionych do ekwiwalentu w rozumieniu umów międzynarodowych, gdyż odpowiadają one zasadniczym warunkom przewidzianym w tych umowach, a mianowicie, były obywatelami polskimi w chwili rozpoczęcia wojny w 1939r., przebywały na terenach Rzeczypospolitej Polskiej, nie weszły w skład obecnego Państwa i pozostawiły swe mienie na tych terenach. Pozostałe postanowienia zawarte w układach międzynarodowych mają – zdaniem Sądu Najwyższego, wyrażonego w uzasadnieniu powołanego orzeczenia – charakter drugorzędny lub porządkowy. W innym orzeczeniu (wyroku z dnia 2 maja 1989r. sygn. akt II CR 84/89 ) Sąd Najwyższy do takich "drugorzędnych" postanowień zaliczył postanowienia układów "republikańskich" dotyczące terminu zakończenia ewakuacji, a to tym bardziej, że czas faktycznego zakończenia ewakuacji prowadzonej na zasadach określonych w tychże układach nie jest znany, ani możliwy do ustalenia. Sądowi znane jest również odmienne stanowisko zgodnie z którym art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości normuje uprawnienia osób ewakuowanych w wykonaniu układów "republikańskich", nie dotyczy zaś osób, które skorzystały z możliwości repatriacji na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957r. z uwagi na to, że w układach z 1944r. zostały zamieszczone postanowienia, stosownie do których osobom ewakuowanym zwraca się wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego i pozostawionych nieruchomości (w przypadku układu z Litewską SRR – z wyjątkiem ziemi) według oceny ubezpieczeniowej lub oceny pełnomocników i przedstawicieli stron zgodnie z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim i w przygranicznych republikach radzieckich (art. 3 pkt 6 każdego z trzech układów). Natomiast odpowiedniego do powyższych postanowień układów "republikańskich" postanowienia nie zawiera umowa z dnia 25 marca 1957r. Według art. 8 tej urnowy osoby wyjeżdżające z ZSRR mogły wywieźć należące do nich mienie osobistego użytku, ewentualnie przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu, jak również mogły rozporządzić swoim mieniem, korzystając w razie potrzeby z pomocy władz radzieckich "w zbyciu należących do nich domów, budynków itp." Właśnie ta możliwość "rozporządzenia mieniem" zdecydowała o przyjęciu takiego stanowiska. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego stanowiska, bowiem umowa z dnia 25 marca1957r.była kontynuacją uprzednio zawartych umów ewakuacyjnych. Wynika to jak już wcześniej wskazano zarówno z jej tytułu, preambuły, jak i samych postanowień. Chodziło wyraźnie o "dalszą repatriację" osób narodowości polskiej – tych mianowicie, które skorzystały z prawa do repatriacji "na podstawie poprzednio zawartych umów polsko – radzieckich". Umowa uregulowała kwestie "terminu i trybu" dalszej repatriacji, nie zmieniała zatem zasad sformułowanych w poprzednich umowach, w tym zasady o podstawowym znaczeniu – wyrażonej w art. 3 pkt 6 każdego z układów "republikańskich". Nie oznaczają takiej zmiany postanowienia art. 8 umowy dotyczące mienia osób repatriowanych. Postanowienia te mogą być określane jako wyjątek od zasady, wyjątek o bardzo ograniczonym w praktyce zastosowaniu. Należy bowiem mieć na uwadze, że prawo do ekwiwalentu wiąże się przede wszystkim z pozostawionym majątkiem nieruchomym ("dobytek ruchomy" podlegał również uwzględnieniu przy określeniu wartości pozostawionego mienia, nie stanowił jednak wartości tak znaczącej jak nieruchomości), a postanowienia art. 8 umowy traktują w zasadzie o mieniu ruchomym (w tym względzie stanowią regulację zbliżoną do zawartej w postanowieniach protokołu do umowy z dnia 6 lipca 1945r.), które repatriant tzw. drugiej fali mógł z sobą zabrać, bądź którym mógł rozporządzić. Możność rozporządzenia majątkiem nieruchomym ograniczała się do rozporządzenia domem mieszkalnym czy innym budynkiem, a nie gruntem, ten bowiem stał się własnością państwa radzieckiego. Nie sposób, jak trafnie podniesiono w ówczesnym piśmiennictwie, stosować wykładni postanowień umów, o jakich mowa, która prowadziłaby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli polskich w zależności od faktów i zjawisk, na które nie mieli żadnego wpływu. Należy wskazać, że fundamentalną zasadą na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa administracyjnego, wynika ona jednak z treści art. 67 ust.1 Konstytucji RP. Realizacja tej zasady nakazuje stosowanie takiej wykładni art. 88 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, aby odpowiadała zasadom współżycia społecznego i wynikającemu z nich poczuciu sprawiedliwości i równego traktowania Polaków, bowiem żadne racjonalne względy nie uzasadniają pozbawienia prawa do ekwiwalentu za pozostawione za granicą mienie nieruchome osób, które z przyczyn od nich niezależnych nie mogły poddać się procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w każdym z trzech układów z września 1944r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozpoznające niniejszą sprawę organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści powyższego uzasadnienia i dotyczą prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego.