II SA/Gl 1089/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi M.C., B.B. i H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] M.C., H.P., B.B. i C.B. zwrócili się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...]. Orzeczeniem tym organ administracji postanowił o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w S., objętej [...], wpisanej na własność J. i Z. M.. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz. U. Nr 17, poz. 71 ). W uzasadnieniu stwierdzono, że nieruchomość ta znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa w dniu wejścia ustawy, wobec czego podlega przejęciu na własność. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku o stwierdzenie nieważności spadkobiercy J. i Z.M. zarzucili wydanie orzeczenia z [...] roku z rażącym naruszeniem prawa – art. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...).Podnieśli, że ze względu na obszar, nieruchomość nie podlegała dekretowi z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej a ze względu na położenie nie podlegało regulacji dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. J.H., który wszedł w posiadanie gospodarstwa aktem Powiatowego Komisarza Ziemskiego w C. z dnia [...] nie był repatriantem. Nadto decyzja z [...] roku została wydana z naruszeniem prawa, albowiem organy pominęły w postępowaniu udział A.M. i M.C. Wnioskodawcy podkreślili, że P. ( P. ) B. wielokrotnie domagała się zwrotu gospodarstwa, jednakże w realiach polityczno-ustrojowych ówczesnego okresu starania te nie mogły odnieść skutku. Jak wynika z akt sprawy, "nominacją" z dnia [...] r. Powiatowy Urząd Ziemski w C. przydzielił P.B. gospodarstwo po rodzicach J. i Z. M. Następnie pismem z dnia [...] ten sam urząd, bez podania podstawy prawnej wydawanego aktu i uzasadnienia, odwołał udzieloną nominację i polecił wydać gospodarstwo J. H. i M.C. Z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] nr [...] wynika, iż organ administracji uznał okoliczność, że nieruchomość nie podlegała przejęciu ani na podstawie przepisów dotyczących nieruchomości poniemieckich, ani na podstawie aktów wprowadzających reformę rolną. Jednocześnie zaś uregulowanie kwestii zwrotu napotykało na przeszkodę w postaci "trwałego rozdysponowania". Z pisma z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. skierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wynika, że rozdysponowanie nastąpiło na rzecz J.H. ( akt nadania nr [...] z [...] - 9,09 ha ), S.K. ( akt nadania [...] z [...] - 2,70 ha ) A.S. ( akt nadania nr [...] z [...] – 1,37 ha ) oraz na rzecz nieokreślonych "przesiedleńców z G.". Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium WRN w K. z [...]. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość została w roku [...] przejęta na cele reformy rolnej i przekazana w użytkowanie miejscowym rolnikom. W dacie wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. nieruchomość pozostawała we władaniu miejscowych rolników, którzy wykonywali je w imieniu Państwa. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. W następnej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 440/04 stwierdził nieważność obu decyzji Ministra jako wydanych przez niewłaściwy organ. W uzasadnieniu wyroku Sądu nie odniósł się do zasadności merytorycznej wydanych decyzji, wskazując jedynie na właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W piśmie z dnia [...], skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. wnioskodawcy wskazali, iż w ich ocenie niewłaściwa jest wykładnia art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., polegająca na uznaniu, iż ma on zastosowanie w sytuacji, gdy objęcie nieruchomości we władanie przez Państwo nastąpiło bezprawnie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu podano, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku stanowi, iż nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy ( tj. do 5 kwietnia 1958 r.) podlegają przejęciu na własność Skarbu Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te podlegały przejęciu bez odszkodowania. Kolegium przyjęło, że nieruchomość małżonków M. została trwale przez Państwo rozdysponowana – nadana na własność w ramach reformy rolnej osobom fizycznym: J.H., S.K., A.S. oraz przesiedleńcom z G., przed dniem wejścia w życie ustawy. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż nie można podzielić poglądu, że przejęcie dotyczyło tylko nieruchomości legalnie objętych przez Państwo w posiadanie. W tym zakresie powołano się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. ( Dz. U. nr 20, poz. 88 ). Zwracając się o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawcy zwrócili uwagę, że z chwilą wejścia w życie obowiązującej Konstytucji, uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc wiążącą. Uznanie, że bezprawność działań Państwa nie ma znaczenia dla stosowania art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...) oceniono jako naruszenie zasady państwa praworządnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy swą decyzję z [...]. W uzasadnieniu powtórzone zostały argumenty faktyczne i prawne zawarte w decyzji z dnia [...]. Nadto wyjaśniono, że Kolegium nie oparło się na uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. a jedynie stwierdziło, że zawiera ona analogiczne stanowisko jak wyrażone przez organ w decyzji. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 9 tylko nieruchomości objętych we władanie przez Państwo w formie prawem przewidzianej, to zastrzeżenie takie zostałoby zawarte w ustawie. W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawcy wnieśli o uchylenie decyzji i podtrzymali w całości swoje stanowisko i argumentację wyrażoną we wcześniejszych pismach. Podkreślili, że kwestia wykładni art. 9 ustawy była przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 12 marca 1985 r. (II SA 1953/84) i z dnia 19 sierpnia 1985 r. (II SA 1050/85) zaprezentował stanowisko akceptowane przez skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. W szczególności powtórzono tezę, że art. 9 ustawy znajdował zastosowanie, albowiem nieruchomość została przekazana na własność osobom fizycznym przed dniem wejścia ustawy w życie. Konsekwentnie za pozbawione znaczenia uznano okoliczności, w jakich doszło do objęcia przez Państwo nieruchomość w posiadanie. Zauważono także, że wyroki NSA powoływane przez skarżących zostały uchylone wyrokami Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1986, III ARN 3/86 i z dnia 9 września 1986 r., III ARN 18/86, który uznał wykładnię art. 9, prezentowaną przez skarżących, za błędną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona do sądu decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem takiego postępowania nie jest rozstrzygnięcie jakiejś sprawy administracyjnej, lecz weryfikacja prawidłowości już wydanej decyzji. Wady decyzji, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności zostały wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Wady te mają charakter materialnoprawny, dotyczą one elementów podmiotowych lub przedmiotowych stosunku prawnego albo jego podstawy prawnej. Efektem jest powstanie nieprawidłowych skutków prawnych lub prawna bezskuteczność decyzji. Konstrukcja prawna przyjęta w art. 156 § 1 k.p.a. polega na stwierdzaniu nieważności. Oznacza to uznanie, że nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania o niej. Konsekwencją jest badanie legalności decyzji na dzień jej wydania, celem ustalenia, czy została ona wydana w zgodzie z obowiązującym wówczas prawem. W niniejszej sprawie kontroli podlegała decyzja wydana w oparciu o nieobowiązującą już normę art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego(Dz. U. nr 17, poz. 71), zgodnie z którą nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest do dnia 5 kwietnia 1958 r., podlegały przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania bez względu na ich obszar, jeśli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Później treść tę zawierał art. 16 w jednolitym tekście ustawy, opublikowanym w Dz. U. z 1989 r., nr 58, poz. 348; został on następnie skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( (Dz. U. Nr 107, poz. 464). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. uznało, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] wszystkie z wymienionych w przepisie przesłanek zostały spełnione a decyzja nie naruszała ówcześnie obowiązującego prawa. Istotnie, nie było sporne w sprawie, że nieruchomość miała charakter rolny a władztwo nad nią zostało poprzednim właścicielom odjęte. Warunkiem istotnym przewidzianym w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy było jednak, aby nieruchomość pozostawała w dacie wejścia ustawy w życie we władaniu Państwa, lub też aby była przez Państwo przekazana w użytkowanie innym podmiotom. W ocenie Sądu ta ostatnia kwestia nie została w sprawie należycie wyjaśniona. Z akt sprawy wynika, i nie było to kwestionowane, że nieruchomość została "rozdysponowana". Na rzecz imiennie określonych osób wydane zostały akty nadania w latach [...],[...] i [...]. Skutki tych aktów nie zostały jednak ustalone i rozważone. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zajmuje w tej kwestii niekonsekwentne stanowisko. Z jednej strony stwierdza, że nieruchomości zostały oddane w użytkowanie, z drugiej zaś strony przyjmuje, że części gruntu zostały nadane na własność. Należy podkreślić, że nadanie gruntów na własność innym osobom przed dniem wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. wykluczało możliwość zastosowania art. 9 ust. 1 tej ustawy, jeżeli grunty nie pozostawały we władaniu Państwa. Na podstawie tego przepisu Państwo nie mogło uwłaszczyć się w stosunku do gruntów przekazanym na własność i we władanie innym osobom fizycznym i prawnym. Nie można zatem uznać za prawidłową argumentacji przedstawionej z zaskarżonej decyzji, jakoby spełniona została przesłanka z art. 9 ust. 1 ustawy, albowiem do dnia wejścia w życie ustawy nieruchomość małżonków M. została rozdysponowana poprzez nadanie na własność osobom fizycznym. Jednocześnie Kolegium nie rozstrzygnęło jednoznacznie jakie były skutki rozporządzeń gruntami przed wejściem w życie ustawy z 1958 r. Na tę okoliczność brak jakichkolwiek dowodów. Dopiero jej wyjaśnienie pozwoli na kontrolę czy istniały podstawy do zastosowania art. 9 ust.1 ustawy i wydania decyzji z [...]. W ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcie to należy uznać za przedwczesne. Katalog przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uprzednio wydanej decyzji zawiera art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący w toku postępowania podnieśli zarzut wydania decyzji z [...] z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...) z 1958 r. Należało zatem również rozstrzygnąć, czy interpretacja art. 9 ust. 1 przedmiotowej ustawy, przyjęta przy wydawaniu decyzji była zasadna, czy też naruszała w sposób rażący prawo. Zagadnienie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy występowało w przeszłości w orzecznictwie sadów, uchwałę w tym zakresie podjął również Trybunał Konstytucyjny. Zarówno wyroki sądów, jak i uchwała TK nie mają wiążącego charakteru dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Orzeczenia te są jednak wyrazem wątpliwości, jakie budziła i wciąż budzi, interpretacja tego przepisu. Kwestią wątpliwą jest, czy sformułowanie "objęcie nieruchomości przez Państwo" odnosi się do wszelkich przypadków wejścia przez Państwo we władanie nieruchomościami, czy tylko do przypadków, gdy objęcie nieruchomości we władanie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Stanowisko drugie zajęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 maja 1985 r., II SA 1953/84 i z 19 sierpnia 1985 r., II SA 1050/85. Odmienne stanowisko zajął jednak Sąd Najwyższy, który na skutej rewizji nadzwyczajnych Ministra Sprawiedliwości, orzeczeniami z dnia 10 kwietnia 1986 r., III ARN 3/86 i z 9 września 1986 r., III ARN 18/86 uchylił w/w wyroki. Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz. U. nr 20, poz. 88) w sprawie wykładni art. 16 (uprzednio art. 9 ust. 1 ) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ustalił, że o przejęciu na własność Skarbu Państwa decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, czyli objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. takie stanowisko jest niewątpliwie efektem przyjęcia literalnego brzmienia przedmiotowego przepisu. Wobec utraty przez wykładnię dokonywaną przez Trybunał Konstytucyjny waloru powszechnego obowiązywania, kontrola legalności decyzji wydanej w oparciu o przepis budzący wątpliwości interpretacyjne, napotyka na dodatkowe trudności. W istocie bowiem, z powołaniem się na art. 9 ust. 1 przedmiotowej ustawy, ustalane były dwie normy prawne o odmiennym zakresie zastosowania. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, nie ma miejsca rażące naruszenie prawa, gdy dokonany wybór znaczenia przepisu, będącego podstawą rozstrzygnięcia, następuje w sytuacji umożliwiającej rozwiązanie alternatywne. Jednocześnie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżności interpretacyjnych konkretnego przepisu, a więc na możliwość podjęcia na jego podstawie rozstrzygnięć o różnej treści. Jeżeli dla każdego z tych rozstrzygnięć można znaleźć argumenty oparte na prawidłowo przeprowadzonej wykładni, to oznacza to, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich alternatyw, nawet jeśli zostanie potem uznany za nieprawidłowy (inna interpretacja zostanie uznana za lepszą i bardziej racjonalną) nie może być oceniany jako naruszenie "rażące", a co za tym idzie, nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok SN z 22 października 1987 r., III CRN 314/87 oraz wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAP 1995/24/297, wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., U III SA 1817/95 a także Lech Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002, s. 375-386). Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do oceny legalności przyjętego rozumienia art. 9 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotem nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne jakiejś sprawy administracyjnej, ale ocena, czy zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie zatem, że podjęcie określonego rozstrzygnięcia w przeszłości w oparciu o prawidłowo ustaloną alternatywę interpretacyjną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, nie oznacza, że orzekający Sąd podziela zasadność takiej interpretacji. Postępowanie w przedmiocie legalności odnosi się jednak do okoliczności i stanów przeszłych, zaś kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do badania legalności, a nie słuszności czy sprawiedliwości aktów i czynności. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie ze strony pełnomocnika skarżących.