II SA/Gl 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 4 września 2006 r. nr XLIX/520/06 w przedmiocie regulaminu w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie. W dniu 4 września 2006 r. Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Bielsku-Białej, podjęła uchwałę nr XLIX/520/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Czechowice –Dziedzice (dalej zwanej regulaminem). W podstawie prawnej tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm. – dalej zwanej u.c.p.g.). Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Czechowicach – Dziedzicach w dniu 17 grudnia 2012 r., Prokurator Rejonowy w Pszczynie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności części postanowień uchwalonego regulaminu, a to jego: § 3 ust. 2, § 7 ust. 4, § 15 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 i ust. 2. W ocenie Prokuratora wskazane przepisy regulaminu zostały uchwalone przez Radę z obrazą przepisów art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy u.c.p.g. oraz art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji R.P. W szczególności w ocenie Prokuratora powołane przepisy u.c.p.g. nie dawały podstaw prawnych: - do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli i nawisów śnieżno-lodowych z dachów budynków i innych miejsc ( § 3 uchwały), - nałożenia obowiązków na organizatorów imprez masowych ( § 7 ust. 4), - ustanowienia zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do piaskownic, na tereny placów zabaw, szkół, przedszkoli, żłobków i innych obiektów ogólnodostępnych( § 15 ust. 4 ), - zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji (§ 19 ust. 1 ), a także ograniczenia tego obowiązku w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych ( § 19 ust. 2 ). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Czechowicach –Dziedzicach wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że z dniem 31 grudnia 2012r. zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 dalej zwanej ustawą zmieniającą u.c.p.g.) zaskarżona uchwała utraciła już swoją moc prawną. Rada rozważyła także ewentualne skutki jakie zaskarżone przepisy uchwały mogły wywołać w przeszłości, a także skutki jakie mogą one wywołać w przyszłości i doszła do przekonania, że nie podejmowano na ich podstawie działań oraz nie wydawano rozstrzygnięć. Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie nie zgodził się ze stanowiskiem Rady Miejskiej dotyczącym bezprzedmiotowości postępowania i podtrzymał wniesioną skargę w całości. Na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach podtrzymała skargę zwracając uwagę na niejednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska w zakresie możliwości kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc prawną lub zostały uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podzielić należy stanowisko Rady Miejskiej w Czechowicach –Dziedzicach, że wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Pszczynie skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowały swoją moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i mogły być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w art. 1 ustawy zmienianej. Ustawa zmieniająca u.c.p.g. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. zmieniając m.in. zakres przedmiotowy regulaminu określony w normie upoważniającej organ gminy do jego wydania. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej u.c.p.g. regulaminy wydane w przeszłości nie utraciły mocy obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy, gdyż przepisem tym ustawodawca wydłużył możliwość ich obowiązywania do czasu ich uchylenia bądź zmiany przez organ gminy, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy liczony od dnia 1 stycznia 2012 r. i po upływie tego terminu utraciły swoją moc prawną. Zatem nie ulega wątpliwości, że po wniesieniu skargi, a przed jej rozstrzygnięciem przez Sąd zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała utraciła moc obowiązującą. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, zgodnie z którą legalność aktu administracyjnego wydanego pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na podstawie tych przepisów, choćby formalnie zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. W ostatnim okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliła się jednak linia orzecznicza, że zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy do Sądu wniesiono skargę na akt prawa miejscowego, który po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przestał obowiązywać w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej przepisy zawierające upoważnienie do wydania tego aktu. W opisanej sytuacji dochodzi bowiem do bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn, a zatem ma miejsce wskazana w art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. ) nakazująca Sądowi umorzenie postępowania (por. m.in. postanowienia NSA z 29 września 2009r., II OSK 502/09 i z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 849/12, a także opracowanie M. Stahl, Wybrane zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. Materiały na konferencję sędziów sądów administracyjnych, Poznań 2013). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podzielając wyżej wyłożony pogląd pozostaje jednocześnie w przekonaniu, że nie stoi on w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętym w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94( OTK, 1994/.2/44), zgodnie z którym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała taka została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie lub zmianę. Mimo, że ta nieobowiązująca już uchwała odnosiła się do kwestii stosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas o samorządzie terytorialnym) to jednak wyrażony w niej pogląd prawny można z powodzeniem odnieść również do spraw ze skarg wnoszonych na akty prawa miejscowego przez prokuratorów w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. Analizując treść powołanej uchwały TK w pierwszym rzędzie dostrzec jednak trzeba, że sytuacja, o jakiej w niej mowa nie wystąpiła w przypadku nieobowiązującego już w dacie orzekania regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach. Moc prawna takiego regulaminu uchwalonego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej u.c.p.g. ustała bowiem w całym zakresie wraz z upływem terminu wskazanego w art. 22 ust. 3 tej ustawy. Innymi słowy oznacza to, że przepisy tego regulaminu nie mogą być stosowane do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Na potrzebę badania tej ostatniej okoliczności zwrócił uwagę T.K. w omawianym orzeczeniu wskazując, że analizując dopuszczalność skargi sąd administracyjny winien ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. Dodać trzeba, że w przypadku wniesionej skargi wydanie orzeczenia dotyczącego uregulowań normatywnych zawartych w nieobowiązującym już w dacie wyrokowania akcie prawa miejscowego nie było konieczne także dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W szczególności analizując skutki związane z możliwością pociągnięcia do odpowiedzialności karnej mieszkańców gminy w związku z naruszeniem przez nich zakwestionowanych w skardze przepisów regulaminu (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.) mieć na uwadze trzeba przepis art. 2 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem, jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe. Tym samym skoro stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała utraciła moc prawną po wniesieniu skargi i w konsekwencji tego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe to podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.