II SA/Gl 1093/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie w formie darowizny gruntów zajętych pod cmentarz parafialny oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy O. wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie w formie darowizny gruntów zajętych pod cmentarz komunalny w O., szczegółowo określonych w Uchwale Nr [...] Ogólnego Zebrania Członków Spółki [...] z dnia [...] r., która to uchwała stanowiła załącznik do zarządzenia. Jako podstawę prawną wydania tego zarządzenia organ powołał art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r., nr 28 poz. 169 z późn. zm). Odwołanie od tego zarządzenia (jak również od zarządzenia Wójta Gminy O. Nr [...] z tej samej daty, które jednak jest przedmiotem odrębnej skargi zawisłej przed tut. Sądem w sprawie II SA/Gl 1092/08) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosło sześciu członków Spółki [...] (zwanej dalej Spółką), w tym obecnie skarżący J. P. Wskazali, że już w dniu [...] r. złożyli do Wójta Gminy wniosek o zbadanie prawidłowości przeprowadzonych zebrań ogólnych Członków Spółki z dnia [...] r. i [...] r. oraz zgodności z obowiązującymi przepisami podjętych na tych zebraniach uchwał w związku z art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W odpowiedzi nie uzyskali wyjaśnienia swoich wątpliwości. Podnieśli, że uchwała poprzedzająca zaskarżone zarządzenie podjęta została niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i statutu Spółki. Podważyli zgodność zapisów w protokołach zebrań z faktycznym ich przebiegiem. Zostali wprowadzeni w błąd przez zwolenników przekazania gruntów zajętych pod cmentarz. Zakwestionowali ponadto zasadność samego przekazania tych gruntów. Wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia i o jego uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając to odwołanie postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], stwierdziło jego niedopuszczalność w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO przyjęło, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydanego w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie sposób kwalifikować jako decyzji administracyjnych. W ocenie Kolegium są to inne akty, niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.s.a., a zatem akty, na które przysługuje skarga po myśli art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Kolegium wskazało także, iż możliwe jest wystąpienie do wojewody o zbadanie zarządzenia wójta w trybie przepisu art. 85 i nast. u.s.g. Od powyższego postanowienia nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Natomiast pismem z dnia [...] r. autorzy odwołania zwrócili się z wnioskiem do Wojewody [...] o zbadanie zgodności zaskarżonego zarządzenia w trybie art. 85 i nast. u.s.g. wnosząc jednocześnie o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania. W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. poinformował, że jako organ nadzoru nie znalazł podstaw do zastosowania wobec kwestionowanego zarządzenia przewidzianych w u.s.g. środków nadzorczych. W jego ocenie zarządzenie zostało wydane przez organ właściwy i we właściwym trybie, po uprzednim przeanalizowaniu istotnych w sprawie okoliczności. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż jego stanowisko nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej, bowiem otwarta pozostaje droga do zaskarżenia zarządzenia w trybie art. 101 u.s.g. Korzystając z powyższych informacji skarżący wraz z pozostałymi autorami odwołania zwrócili się pismem z dnia 23 lipca 2008 r. do Wójta Gminy O. wzywając go w trybie art. 101 i 101a u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżonym zarządzeniem wnioskując o ponowną analizę podjętych czynności związanych z jego wydaniem i spowodowanie "przywrócenia prawa". W odpowiedzi na to wezwanie Wójt Gminy O. pismem z dnia [...] r. stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany zajętego w zaskarżonym zarządzeniu stanowiska. Jednocześnie wyjaśnił swoją rolę jako organu nadzoru nad działalnością Spółki w zakresie udzielenia zgody na zbycie nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na oba zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] r. (Nr [...] i Nr [...]) wnieśli obecnie skarżący oraz J. F., A. F., A. N., J. F. i A. C., powołując się przy tym na art. 101 i art. 101a u.s.g. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skarga ta została rozdzielona, jako odrębnie wniesiona na każde z wymienionych zarządzeń, a przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wymienione na wstępie zarządzenie Nr [...]. Skargi pięciu ostatnio wymienionych osób zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 22 grudnia 2008 r. W skardze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia oraz o zwrot Spółce przekazanego z naruszeniem prawa jej majątku. W uzasadnieniu podniesiono te wszystkie zarzuty i kwestie, które były wcześniej podnoszone w wystąpieniach do Wójta, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz do Wojewody [...]. Dodatkowo powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że każde zarządzenie wójta podlega nadzorowi wojewody. Skoro Wojewoda przekroczył termin udzielenia odpowiedzi, to winien był przekazać sprawę do sądu administracyjnego. W toku całego postępowania żaden z organów nie dołożył wszelkich starań w celu wyjaśnienia faktycznego sprawy zgodnie z art. 7, art. 9 i art. 77 kpa. Przytoczono tezę, że "zgodność uchwały rady gminy z przepisami niekoniecznie jest tożsama z faktem, iż nie został naruszony prawnie chroniony interes, a nawet uprawnienie obywatela (...)". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając przesłanki, jakimi kierował się przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Spółka, będąca uczestnikiem postępowania również wniosła o oddalenie skargi przedstawiając procedurę podjęcia uchwały poprzedzającej wydanie zaskarżonego zarządzenia. Wskazano także, że w ocenie Spółki zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, jako że wniesiona została przez nieuprawniony podmiot. Dla oceny legitymacji skarżącego do wniesienia skargi niezbędne jest określenie charakteru i formy prawnej aktu wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie udzielenia Spółce zgody na rozporządzenie wspólnotą gruntową lub jej częścią (art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to nie jest jednolicie oceniane. Ocena ta sprowadzała się do przyjęcia, że tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak również inne akty nadzoru nad działalnością spółek są bądź to decyzją administracyjną, bądź zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w rozumieniu przepisów u.s.g., bądź też innym aktem administracyjnym z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1212/00, przyjął, że uchwała zarządu gminy wydana na podstawie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych o ustanowieniu nadzoru komisarycznego jest w istocie decyzją administracyjną. Jest to oświadczenie zarządu gminy skierowane do nie związanego z nim podmiotu, mającego osobowość prawną. Zostało podjęte przez zarząd gminy w sferze stosunków zewnętrznych. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem dotyczącym osoby prawnej, jej organów, przez które ta osoba prawna działa lub powinna działać. Nakłada na nią obowiązek znoszenia zarządu komisarycznego nadzorowanego przez zarząd gminy. Konsekwencją tak przyjętego stanowiska jest to, że akt taki, jako decyzja wydana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlega kontroli instancyjnej dokonywanej w toku postępowania odwoławczego. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu otwiera się możliwość kontroli przez sąd administracyjny. Podobne stanowisko co do formy aktu nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 450/07. Odmienne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 371/00. W tym orzeczeniu Sąd rozpoznając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zagospodarowania wspólnot gruntowych uznał, że akt nadzoru nad działalnością spółki utworzonej w trybie ustawy o zagospodarowaniu tych wspólnot (wówczas uchwała zarządu gminy) nie jest decyzją administracyjną lecz aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 251/08 przyjął, że zarządzenie wójta, jako organu nadzoru nad działalnością spółek podlega kontroli w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Jeszcze inaczej zagadnienie to zostało ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Gl 21/07. W konkluzji uzasadnienia tego postanowienia Sąd przyjął, iż działalność nadzorcza organu wykonawczego gminy sprawowana jest w formie zarządzeń z zakresu administracji publicznej jako innych aktów, niż wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.s.a., a zatem stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe rozbieżności w orzecznictwie, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w ostatnio przywołanym postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 21/07. W szczególności, zdaniem sądu, działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przewiduje bowiem przypadki działania w takiej formie jedynie przez starostę (art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 cyt. ustawy). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie używa natomiast określenia "decyzja". Zatem nie można domniemywać takiej formy prawnej działania przy realizacji obowiązków nadzorczych w pozostałych przypadkach wskazanych w ustawie. Nie powinno też budzić wątpliwości, iż nie wchodzi w rachubę wydanie postanowienia. Zdaniem Sądu, niewątpliwie w ramach nadzoru podejmowane są akty z zakresu administracji publicznej. Jednakże charakter tych działań nie cechuje się rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, dotyczącej stwierdzenia uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można zatem mówić o władczym rozstrzygnięciu o prawach i obowiązkach jednostki. Objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem zarządzenie nie jest również zarządzeniem, o którym mowa w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach tej ustawy określił prawną formę działania wójta (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). Skoro tak, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem "zarządzenia" miało na celu nadanie mu określonej treści normatywnej. Zwrócić przyjdzie uwagę, że w u.s.g. brak jest klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową prawną formą działania wójta. Prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. Skoro zatem ani z ustawy o samorządzie gminnym, ani też z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wynika, że akt nadzoru wójta jest zarządzeniem, to przyjąć należy, że w stosunku do takiego aktu nie przysługuje wojewodzie możliwość wdrożenia trybu nadzorczego z art. 91 ust. 1 u.s.g. (zob. szerzej na ten temat: P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, wyd. 2, Warszawa 2006, s. 631 i n.). Za wyłączeniem trybu nadzorczego wojewody w stosunku do aktów nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi przemawia także wykładnia systemowa. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują bowiem dwuinstancyjnego (dwuszczeblowego) postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego unormowanym w przepisach administracyjnego prawa materialnego i o ile przepisy te nie zastrzegają wyraźnie dla takiego postępowania formy decyzyjnej, to należy przyjąć, że kontrola aktów nadzorczych należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał, że akt administracyjny wydawany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trybie, o którym mowa w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.s.a.) i jako taki nie podlega nadzorowi ani kontroli w trybie u.s.g. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dopuszczalność skargi uzależniona jest od uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 p.s.a. Jakkolwiek skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem Wójta do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 u.s.g., a nie w trybie art. 52 § 4 p.s.a., to jednak z uwagi na niemalże identyczny charakter wezwań określonych w powołanych przepisach uznać należy, że tryb i termin wniesienia skargi zostały zachowane, a tym samym brak jest podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu. Ocena natomiast interesu prawnego do wniesienia skargi musi się ograniczyć do jego zbadania na gruncie art. 50 p.s.a. z pominięciem przepisów art. 101 i art. 101a u.s.g. Zgodnie z art. 50 § 1 p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z kolei z art. 50 § 2 p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 p.s.a.. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłoszone żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej. Musi on mieć charakter obiektywny, co oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Legitymacji czynnej nie tworzy też fakt uznania za stronę przez organ administracji. Przymiot strony w sprawie udzielenia zgody, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przysługuje jedynie spółce, na rzecz której zgoda ta jest udzielana. Legitymacji w niniejszej sprawie skarżący nie może wywodzić z faktu przysługiwania mu udziału we wspólnocie gruntowej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 grudnia 1968 r. sygn.akt III CZP 89/69 (OSNC 1970/10/173), udziałowcowi wspólnoty gruntowej nie przysługują uprawnienia wynikające z przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności w takim zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z zasadami wynikającymi z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz statutu Spółki powołanej do zarządu wspólnot. Skarżący, jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej i tworząca spółkę do jej zagospodarowania, wyłączył swój własny interes prawny w sprawie. Nie mają go wszak poszczególne osoby tworzące spółkę, ma natomiast sama spółka. Jeżeli zatem interes prawny skarżącej spółki w sprawie niniejszej byłby niewątpliwy, to skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego zarządzenia, a co najwyżej interes faktyczny, który nie rodzi uprawnień skargowych. Spółka jako osoba prawna działa poprzez swe organy, a nie osoby ją tworzące i jest uprawniona do dokonywania czynności prawnych w granicach wynikającego ze statutowego zakresu działania, który to zakres odniesiony do materialnoprawnych przepisów pozwalających na ochronę praw spółki pozwala na dochodzenie roszczeń służących spółce i jej członkom. Jednocześnie spółka ta działa w interesie osób, które ją tworzą. Ten stan rzeczy wyczerpuje interes prawny w niniejszej sprawie. Analogię dla niego stanowić może stosunek pomiędzy spółdzielnią i jej członkami, z którego, wedle utrwalonego stanowiska orzecznictwa, wynika jedynie interes prawny spółdzielni, wykluczony jest natomiast interes prawny jej członków (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2406/01). Interes prawny skarżącego nie wynika również z przepisów szczególnych (art. 50 § 2 p.s.a.). Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje udziału osób tworzących spółkę w postępowaniu przed wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Jedynie w przypadku postępowania zmierzającego do wydania przez starostę decyzji, o których mowa w art. 8 ustawy interes prawny przysługiwałby uprawnionym do udziału we wspólnocie na zasadach ogólnych (art. 28 kpa). Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (w odróżnieniu od ustaw regulujących status innych podmiotów korporacyjnych, np. spółdzielni czy spółek prawa handlowego) nie przewiduje również postępowania wewnętrznego, które dawałoby możliwość uprawnionym do zaskarżenia uchwał organów spółki. Z tych wszystkich względów skarga jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a. bez badania zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.