II SA/Gl 1096/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta R. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) oraz na podstawie art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 28 sierpnia 2009 r. uchwałę Nr XXXIV/302/09 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. obejmującej obszar oznaczony symbolem MP/1-Z/1. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 189, poz. 3423 z dnia 28 października 2009 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda (...), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia od Miasta R. kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie organ nadzoru zarzucił, że w § 19 uchwały określono dla nieruchomości położonych w obrębie terenów 1U, 2PU i 3PU stawkę opłaty planistycznej w wysokości 30%, a dla pozostałych terenów – na 0%. Tymczasem analiza przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że ustawodawca wykluczył dopuszczalność ustalenia stawki 0%. W tym względzie organ nadzoru odwołał się do poglądu, wyrażonego w wyroku WSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05. Zdaniem Wojewody, unieważnienie uchwały tylko w zakresie stawki 0% spowodowałoby, że kwestionowany plan nie zawierałby wszystkich elementów obligatoryjnych, stąd też zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał na okoliczność, iż ustalenia planu nie są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., co w sposób istotny narusza art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. W szczególności tereny oznaczone w planie symbolem 1MU (zabudowa mieszkaniowo-usługowa), w studium znajdują się w jednostce urbanistycznej PU (tereny aktywności gospodarczej). Z kolei teren zieleni niskiej i wysokiej oznaczony w planie symbolem ZNW, w studium mieści się w jednostce U (tereny usługowe). Kolejny zarzut dotyczy również naruszenia wymogów z art. 20 u.p.z.p., albowiem w części tekstowej planu posłużono się pojęciem ulicy głównej, nigdzie nie zdefiniowanym, ani nie zaznaczonym na rysunku planu. Ponadto, w § 16 ust. 4 pkt 1 (w skardze błędnie wskazano na § 15 ust. 3 pkt 1), ustalono minimalne linie rozgraniczające dla projektowanych, ale nie wyznaczonych na rysunku planu, wewnętrznych ulic dojazdowych. Zdaniem Wojewody tekst planu zawiera również szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych. W słowniczku w § 5 pkt 9 uchwały, zamieszczono definicję "powierzchni terenu biologicznie czynnej", która stanowi modyfikację legalnej definicji zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z kolei we wskazanych zapisach § 8 planu, określono dopuszczalną wysokość budynku, wskazując jednocześnie na sposób jej ustalenia odmiennie od regulacji zawartej w § 6 powołanego rozporządzenia. Za niedopuszczalne organ nadzoru uznał też zawarcie w planie miejscowym instytucji zaleceń, których nie przewiduje § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). Stąd sprzecznie z wymogiem § 4 pkt 9 lit. c tego rozporządzenia, nakładającym obowiązek określenia ilości miejsc parkingowych, we wskazanych zapisach § 8 oraz w § 16 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, zawarto jedynie zalecenia jako minimalne wskaźniki ilości miejsc parkingowych. Z kolei w § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały użyto nigdzie nie zdefiniowanego pojęcia "najnowocześniej dostępnej technologii i urządzeń". Ponadto w ocenie organu nadzoru, w zaskarżonej uchwale posłużono się szeregiem pojęć niejasnych, takich jak: "elementy wypoczynkowo – rekreacyjne" (§ 8 ust. 4 pkt 2 lit. d), "duże gabaryty" (§ 9 ust. 3 pkt 1), "urządzenia handlu" (§ 16 ust. 4 pkt 2). Zawarto też w uchwale szereg przepisów niejasnych i nieformułujących jednoznacznego wzorca nakazanych lub zakazanych zachowań. Chodzi tu m.in. o takie sformułowania jak: "kształt dachów i proporcje elewacji winny tworzyć kompozycyjne relacje", czy też "parkingi powinny być realizowane przy udziale zadrzewień i zakrzewień". Użycie pojęć niezdefiniowanych i niejasnych w akcie prawa miejscowego narusza zasady techniki prawodawczej, ustanowione rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908)., a to § 6, § 25 i § 156 załącznika do tego rozporządzenia. Wreszcie, za sprzeczne z wymogiem § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., Wojewoda uznał regulację § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d uchwały, dopuszczającą możliwość realizacji wyższych obiektów w przypadku uzasadnienia potrzebami technologicznymi. Zapis taki należy uznać za nieprecyzyjny. Zarzucono także, że określony w zaskarżonej uchwale zakaz realizacji obiektów handlowych o pow. większej aniżeli 2000 m2 pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Skoro bowiem w studium dla tego obszaru nie przewiduje się lokalizacji tego typu obiektów, to wprowadzenie takiego zakazu w planie jest niepotrzebne i sprzeczne z prawem. Na koniec organ nadzoru zarzucił, że precyzyjne określenie w planie, jakiego rodzaju inwestycja ma znajdować się na konkretnym terenie (stacja paliw na terenie 1U), stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 604/07. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutu określenia stawki opłaty planistycznej wyjaśniono że stawkę zerową ustalono dla terenu dróg, które są własnością gminy lub powiatu, istniejących terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (1MU), istniejącego terenu zabudowy produkcyjno-usługowej (1PU) oraz terenu zieleni niskiej i wysokiej (1ZNW). Przeznaczenie tych terenów nie zostało zmienione w stosunku do obowiązującego planu miejscowego, wskutek czego nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia zmiany planu. Zdaniem Gminy tego rodzaju działanie zostało też zaaprobowane w przywołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wyjaśniając z kolei kwestię niezgodności zapisów zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium, Gmina wskazała, że w ogólnym bilansie teren jednostki PU zachowuje funkcje i kierunki zmian ustalone w studium. Kierunki zmian zakładają bowiem utrzymanie istniejących zespołów i obiektów. Z kolei istniejąca zabudowa mieszkaniowa w całości posiada, jako towarzyszące, usługi komercyjne. Na terenie PU nie wyznaczono lokalizacji nowych funkcji mieszkaniowych. Wyjaśniono też, że teren oznaczony symbolem 1ZNW to zieleń chroniona stanowiąca otulinę istniejącego cieku wodnego. Bez znaczenia jest też w ocenie Gminy posłużenie się pojęciem "ulicy głównej". Wyjaśniono, że zgodnie z definicją zawartą w słowniczku uchwały, wewnętrzne ulice dojazdowe to wyłącznie drogi niepubliczne dla obsługi inwestycji, które nie są wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Zdaniem Gminy, zawarte w uchwale powtórzenia nie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, a jedynie jako błędy redakcyjne i wynikają ze zmiany stanu prawnego w toku procedury planistycznej. Przywołane w planie "zalecenia" dotyczą zaś wskaźników ilości miejsc postojowych i nie są związane z ochroną i kształtowaniem ładu przestrzennego, przy czym określenie tych wskaźników jako minimalne w przedziałach " od – do", jest martwe. Wyjaśniono też, że § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały, precyzuje, o jakie urządzenia grzewcze chodzi. Zdaniem Gminy nie zachodziła potrzeba definiowana wszystkich pojęć używanych w uchwale, zaś zarzut Wojewody co do niejasności niektórych zapisów wynika z wyrwania ich z kontekstu. Nieprecyzyjność zapisu co do wysokości projektowanej zabudowy nie może być zaś uznana za naruszenie prawa, a ponadto regulacja taka dla terenu PU wynika z zapisów studium. Uznanie, że zakaz lokalizacji obiektów handlowych o pow. większej aniżeli 2000 m2 jest sprzeczny z prawem w sytuacji, gdy studium nie przewiduje lokalizacji takich obiektów, jest w ocenie Gminy bezpodstawne. Odnośnie natomiast zarzutu co do nieuprawnionego wskazania w planie lokalizacji stacji paliw, Gmina wskazała, że przeznaczenie terenu 1U zostało określone jako "zabudowa usługowa (w tym stacja paliw)". Nie oznacza to zatem konieczności realizacji takiej inwestycji i nie ustala miejsca jej ewentualnego usytuowania. Ponadto zapis ten został sformułowany na wniosek właściciela nieruchomości i nie spotkał się z krytyką podczas wyłożenia projektu zmiany planu do publicznego wglądu. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę i wskazał, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę pozostają bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Z kolei pełnomocnik Gminy podkreślił, że uchybienia, które Gmina przyznała w odpowiedzi na skargę mają charakter nieistotny, a więc pozostający bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia – w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Tymczasem wszelkie zarzuty organu nadzoru należy podciągnąć pod pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wskazuje się w literaturze, jest to pojęcie nowe, które pojawia się również w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą innej problematyki – merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254). Przychylając się do powyższej interpretacji pojęcia zasad sporządzania planu miejscowego, wskazać przyjdzie, że argumentacja skargi odnosi się zarówno do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały w całości, jak i jedynie w części, a mianowicie co do poszczególnych zapisów uchwały, bądź określonego terenu, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jedynie tych postanowień planu miejscowego. Jednak stwierdzenie chociażby jednego przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, polegającego na braku obligatoryjnego elementu planu co do wszystkich objętych nim terenów, obliguje sąd administracyjny do wyrugowania zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości, przy czym dla oceny zgodności uchwały z prawem, miarodajny jest stan prawny z daty jej podjęcia. Zdaniem składu orzekającego, taki skutek musiał odnieść zarzut organu nadzoru, gdy idzie o wskaźniki w zakresie ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny określać w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (§ 4 pkt 9 lit. c cyt. rozp. MI). Zasadnie podniósł zatem organ nadzoru, że wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w § 8 oraz w § 16 ust. 4 pkt 2, które ustalają zasadę budowy systemu parkowania samochodów osobowych z zastrzeżeniem uwzględnienia rozłożenia w czasie potrzeb, zawierając zalecenia jako minimalne wskaźniki liczby miejsc postojowych – w zależności od rodzaju obiektu (usługi) i to określone przedziałem ( "od – do"). Zapisy te dotyczą wszystkich terenów objętych planem, zaś za niedopuszczalne należy uznać posłużenie się terminem "zalecane jako minimalne wskaźniki", a przy tym z uwagi na użycie sformułowania "od – do", nie wiadomo, która z podanych wartości stanowi minimalną liczbę miejsc postojowych. Jak wyjaśniono w literaturze, przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Zgodnie z wymogiem § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (vide str. 58 powołanego wyżej komentarza). Skoro ustawodawca nie przewidział kształtowania ładu przestrzennego w formie zaleceń lecz wprowadził wymóg zawarcia wskaźników w formie określenia ilości miejsc parkingowych, to zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu miejscowego. Już z tego względu, a mianowicie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia – w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności aktu w całości. Nadto, podzielić należy zarzut organu nadzoru, że taki sam skutek w postaci wyeliminowania w całości uchwały w przedmiocie planu miejscowego, musi odnieść fakt posłużenia się niejasnymi pojęciami, które nie zostały zdefiniowane w żadnym akcie powszechnie obowiązującym, ani samej uchwale, a mogą być różnie rozumiane. Dotyczy to zasad rozmieszczenia reklam w postaci bilbordów o dużych gabarytach (§ 9 ust. 3 pkt 1 uchwały). Nakaz zawarcia ustaleń dotyczących wymogów wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w szczególności m.in. zasad umieszczania nośników reklamowych wynika z § 4 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Określenie "duże gabaryty" należy uznać za niezrozumiałe, a zatem posłużenie się nim w akcie prawa miejscowego narusza zasady techniki prawodawczej, określone w powołanym w skardze rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (§ 6 w zw. z § 156 załącznika). Naruszenie zasady precyzji i komunikatywności tekstu prawa miejscowego należy ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a mianowicie jego merytorycznej zawartości. Skoro zatem przepis § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały stanowi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla całego terenu objętego planem, uchybienie to skutkuje nieważnością aktu w całości. Analogicznie należy ocenić skutek niezdefiniowania pojęcia "urządzenia handlu", użytego w § 16 ust. 4 pkt 2 (tabela), określającego liczbę miejsc postojowych, a także użycie w § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały pojęcia "najnowocześniejszych dostępnych technologii i urządzeń", gdy idzie o nośniki energii dla celów grzewczych i urządzeń. Wbrew twierdzeniom Gminy pojęcie to nie zostało zdefiniowane, bądź doprecyzowane w pkt 2 tego przepisu, który to przepis dotyczy jedynie urządzeń grzewczych (kotłów) na paliwo stałe. Nie wiadomo zatem, jakiego rodzaju ograniczenia i nakazy obowiązują na użytek procesu budowlanego dla celów grzewczych i bytowych, a przy tym pojęcie "najlepsza dostępna technologia" zostało zdefiniowane na użytek ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), a mianowicie ustawową definicję zawiera przepis art. 3 pkt 10. Gdy zaś idzie o pozostałe zarzuty skargi, to dotyczą one poszczególnych zapisów planu miejscowego co do określonego terenu. Stąd też z tych względów zachodziłaby podstawa jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały w zakwestionowanych częściach. Do tej kategorii naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujących wyeliminowaniem części aktu, należy zaliczyć zapisy § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz § 8 ust. 2 pkt 4 lit. d. Brak definicji pojęcia "ulica główna" dotyczy terenów o symbolach 1MU i 1U i jest zasadny w świetle wymogów planu wynikających z § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który to przepis nakazuje stosowanie nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z jego tekstem. Podobnie, zarzut nienaniesienia linii rozgraniczających wewnętrznych ulic dojazdowych, o których mowa w § 16 ust. 4 pkt 1 uchwały, na rysunek planu, dotyczy jedynie terenów o symbolu U i PU. Skoro w § 5 pkt 10 uchwały, zdefiniowano pojęcie "wewnętrzne ulice dojazdowe" jako nie wyznaczone na rysunku planu, których przebieg może być ustalany na etapie projektowania inwestycji, to brak podstaw do naniesienia linii rozgraniczających na rysunku planu. W tekście uchwały określono jednak szerokość tych dróg w minimalnych liniach rozgraniczających, podczas gdy pojęcie to zostało zdefiniowane wyłącznie na użytek wymogów techniczno – budowlanych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( § 3 pkt 3 rozp. MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. – Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zatem nie wiadomo, co należy rozumieć pod użytym w uchwale sformułowaniem "szerokość w liniach rozgraniczających" w przypadku dróg wewnętrznych jako nie należących do kategorii dróg publicznych. Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie wskazał także organ nadzoru na brak podstawy prawnej do zawarcia w akcie prawa miejscowego definicji pojęć i użytych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, a więc ustawach, bądź rozporządzeniach. Wszak prawo miejscowe może być stanowione jedynie i w granicach upoważnienia ustawowego. Inny jest też tryb wchodzenia w życie tych aktów. Tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przez organ gminy pojęć zdefiniowanych w aktach wyższego rzędu. Tego rodzaju uchybienie dotyczy merytorycznej zawartości planu miejscowego, a więc zasad sporządzania planu, co musi skutkować wyeliminowaniem uchwały w tym zakresie. Stąd też za naruszające prawo należy uznać zapisy określające definicję powierzchni biologicznie czynnej i sposobu obliczania wysokości budynku. Musiał też odnieść skutek zarzut skargi w zakresie braku obligatoryjnego elementu planu, gdy idzie o wymóg w postaci określenia wysokości projektowanej zabudowy. Mianowicie, w świetle zapisów uchwały dopuszczono realizację wyższych obiektów, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami technologicznymi, bez określenia wysokości, czyli gabarytów obiektów w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 cyt. rozp. Podobnie, brak definicji pojęcia "elementy wypoczynkowo-rekreacyjne" skutkowałby nieważnością planu co do terenu o symbolu 2PU. Zasadny jest też zarzut Wojewody posłużenia się niejasnymi określeniami, które nie formułują jednoznacznego wzorca zachowania, gdy idzie o zapisy dotyczące kształtu dachów i proporcji elewacji oraz powinności zadrzewień i zakrzewień przy budowie parkingów , które to pojęcia nie są tożsame z powierzchnią biologicznie czynną. Wreszcie, gdy idzie o zarzut skargi braku obligatoryjnego elementu planu w postaci stawek procentowych opłaty planistycznej, to zgodzić się przyjdzie z poglądem skargi, że nie jest dopuszczalne określenie stawki 0%. Jednakże skład orzekający stanął na stanowisku, że wymóg obowiązkowego określenia stawki procentowej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. dotyczy tylko terenów, dla których zachodzą podstawy ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 ustawy, co oznacza, że i w tym wypadku okoliczności faktyczne, czyli stan faktyczny danego obszaru, są decydujące, gdy idzie o obowiązek zamieszczenia ustaleń w tym zakresie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej ustawy), procedura planistyczna obejmuje sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z uwzględnieniem art. 36. Przepis ten stanowi zaś o różnych skutkach uchwalenia planu. Mianowicie, w związku z uchwaleniem albo zmianą planu, wartość nieruchomości może ulec bądź obniżeniu bądź wzrostowi. Tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości zachodzą przesłanki do pobrania jednorazowej opłaty, ustalonej w planie (art. 36 ust. 4 ustawy). Oznacza to, że jedynie dla terenów, których wartość wzrosła wskutek uchwalenia albo zmiany planu, ustala się stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty planistycznej. A contrario, brak przesłanek dla pobrania opłaty, a w konsekwencji ustalenia stawki procentowej, dla tych nieruchomości, których wartość nie uległa zmianie, bądź nastąpiło obniżenie wartości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego. Zatem w przypadku zmiany planu miejscowego niezbędne jest porównanie możliwości korzystania z nieruchomości na podstawie poprzedniego planu. Tak samo należy postąpić w przypadku braku ciągłości planów w związku z utratą mocy obowiązującej planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). Taki bowiem skutek prawny wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 124). Zasadnie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie terenów, dla których wprowadzono stawkę 0% (drogi, istniejące tereny zabudowy, tereny istniejącej zieleni i cieku wodnego) nie mogło spowodować wzrostu wartości nieruchomości, co uzasadniało odstąpienie od ustalenia stawki procentowej. Wprowadzenie stawki 0% zamiast odstąpienia od ustalenia stawki należy potraktować jako naruszenie nieistotne, a więc nie skutkujące stwierdzeniem nieważności (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10). Również za nieistotne, w świetle wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, uznać należało naruszenia polegające na braku zgodności uchwalonej zmiany planu z ustaleniami studium. W świetle tych wyjaśnień, w ocenie Sądu, nie zachodzi sytuacja, w której można by stwierdzić naruszenie art. 15 ust. 1 lub art. 20 u.p.z.p. Sąd nie podziela również zarzutu organu nadzoru w kwestii przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego w odniesieniu do zapisów dotyczących możliwości lokalizacji stacji paliw. Brak jest bowiem przepisu prawa, który tak sformułowanym zapisem mógł zostać naruszony. Jednakże stwierdzone wyżej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego musiało skutkować uwzględnieniem skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Upływ roku od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi bowiem przeszkody prawnej do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.