II SA/Gl 1101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Z. orzekł o wymierzeniu H. C. kary pieniężnej w wysokości 2.663,64 zł z tytułu usunięcia bez wymaganego zezwolenia 1 sztuki topoli o obwodzie 50 cm z terenu działki nr ew. [...] w Z., stanowiącej jego własność. Jednakże wskutek odwołania H. C., powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Burmistrza Z., wymierzono H. C. karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 sztuki topoli z terenu działki nr [...] w wysokości 19.710,93 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz rozp. Min. Środ. z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229), rozp. MŚ z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306) i obwieszczenie MŚ z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2008 (MP Nr 77, poz. 828). W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka nr [...], położona w O., zaliczona jest do gruntów ornych – klasy IV b i stanowi własność H. C. i M. C., która zmarła i stąd zdaniem organu, jedynym jej właścicielem jest H. C. Natomiast w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., działka ta znajduje się częściowo w terenach zabudowy mieszkaniowej i częściowo w terenach zieleni urządzonej. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom strony, działka podlega ustawie o ochronie przyrody, zgodnie z którą właściciel powinien uzyskać zezwolenie na wycięcie drzewa. Gdy zaś idzie o wyliczenie wysokości kary, organ administracji powołał się na wynik powtórnego mierzenia w obecności właściciela obwodu ściętego drzewa, który wynosi 151 cm. Sposób wyliczenia kary przedstawiono w tabeli, przyjmując współczynnik obwodu pnia – 3,70, stawkę za 1 cm obwodu pnia – 11,76 (151 x 3,70 x 11,76 = 6570,31 zł) x 3 = 19.710,93 zł. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli H. C. i T. C. Odwołujący się H. C. zarzucił naruszenie art. 7 i 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego działki nr [...], domagając się powołania biegłego z zakresu leśnictwa celem ustalenia jej faktycznego leśnego charakteru oraz sporządzenia dokumentacji fotograficznej, obrazującej stan zalesienia, dokonanego własnym wysiłkiem i kosztem przez właściciela, a nadto, ponownego przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego celem ustalenia ilości, gatunków i wieku rosnących na niej drzew. Nadto, odwołujący się zażądał wyjaśnienia okoliczności sporządzenia bez jego udziału notatki urzędowej w dniu [...] r. z rzekomo przeprowadzonych oględzin, które nie miały miejsca, jak i wizji z dnia [...] r., na którą przybył wraz z synem B., ale nikt się nie zgłosił. Wreszcie, odwołujący się zarzucił naruszenie jego gwarancji procesowych, a to art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez strony i nieuwzględnienie jego argumentacji oraz art. 86 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania stron, a także wskazał na naruszenie art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – z uwagi na wymienienie kary za usunięcie topoli, akcentując brak danych co do wysokości, na której dokonano obliczenia obwodu usuniętego drzewa, co uniemożliwia wyliczenie kary administracyjnej. Natomiast T. C. powtarzając argumentację, podniesioną w odwołaniu H. C., dodatkowo zarzucił naruszenie art. 109 § 1 kpa z powodu niedoręczenia mu decyzji organu I instancji jako współwłaścicielowi działki nr [...] z racji spadkobrania po M. C. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. C. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, że usunięcie przedmiotowej topoli nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia, co rodziło obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest z góry określona stawkami. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że przedmiotową karę pieniężną wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ustawy o ochronie przyrody i niezależnie od świadomości prawnej podmiotu dopuszczającego się takiego delictu administracyjnego. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego H. C. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie sprawy, podtrzymując w całości dotychczasowe zarzuty i argumentację i akcentując, że działka nr [...] jest de facto działką leśną, zaś organy administracji oparły się na nieaktualnym wypisie z rejestru gruntów. Nadto, skarżący zarzucił niezgodność ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów wykonawczych z Konstytucją RP, a to art. 31, art. 32, art. 45 i art. 46. Wreszcie, wskazał na stronniczość działania organu I instancji z uwagi na konflikt ze strażnikiem miejskim, domagając się wyjaśnienia kwestii, z czyjej inicjatywy doszło do wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem zarzuty skargi uznano za nieistotne. Odrębną skargę wniósł T. C. Skarga ta została odrzucona na podstawie prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/GL 1101/09. W toku rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżącego H. C. wyjaśnił, że pozostałe działki (poza działką nr [...]), usytuowane są po przeciwnej stronie drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę H. C. zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i wnioski należało podzielić. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie podlegają ustawom. Stąd też skład orzekający nie był władny odmówić zastosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody, przywołanej przez organy obydwu instancji, stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Do orzeczenia o niezgodności z Konstytucją ustawy i wydanych na podstawie delegacji rozporządzeń wykonawczych, w tym rozp. MŚ z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat...., powołany jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 Konstytucji). Z mocy art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6. Na podstawie delegacji zawartej w art. 85 ust. 4 ustawy, minister właściwy do spraw środowiska został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: 1) stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, 2) współczynnika różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia - przy uwzględnieniu zróżnicowania kosztów produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz wielkościami przyrostu obwodu pni. Obowiązek waloryzacji tych stawek wynika zaś z art. 85 ust. 7 ustawy. Zdaniem składu orzekającego, przywołane przez organ I instancji rozp. MŚ z dnia 13 października 2004 r. (w brzmieniu z daty orzekania przez organy obydwu instancji) nie narusza delegacji ustawowej. Stąd też brak podstaw do odmowy jego zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji, brak było podstawy prawnej do rozstrzygnięcia zarzutów skargi w takim zakresie, jakim dotyczyły niekonstytucyjności ustawy i rozp., a przy tym skład orzekający nie dopatrzył się potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w tym względzie. Prawo własności nie ma bowiem charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Z mocy art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Przepisu tego, a więc wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, nie stosuje się jednak w przypadkach, wskazanych enumeratywnie w ust. 6 tego przepisu. W niniejszej sprawie spór dotyczył w pierwszym rzędzie kwestii, czy działka nr [...], stanowi las, bowiem w takim wypadku przepis art. art. 83 ust. 1 ustawy, nie ma zastosowania (art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, zadrzewienie to drzewa i krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Z kolei w świetle ustawy o lasach, lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony, a) przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków 2) związany z gospodarką leśną, zajęty dla potrzeb gospodarki leśnej. Zasady ochrony zasobów leśnych określa bowiem ta ustawa, a nie ustawa o ochronie przyrody. Ustawa o lasach reguluje zasady wyrębu drzew z terenów lasów zgodnie z opracowanymi planami urządzenia lasu bądź na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnie i granice są zaś wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 846/07 (LEX Br 496164). Tymczasem w niniejszej sprawie zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 6 maja 2009 r. działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi użytek o rodzaju RIV b (grunty rolne). Skarżący kwestionując zapis w ewidencji gruntów, domagał się zaś powołania biegłego celem ustalenia leśnego charakteru działki zadrzewionej jego staraniem. Zdaniem sądu administracyjnego, na użytek niniejszego postępowania miarodajny jest co prawda zapis w ewidencji gruntów i budynków, lecz możliwe jest podważenie zapisów tej ewidencji w odrębnym postępowaniu w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1227 ze zm.). Wszak grunty rolne podlegają ochronie. Gruntami rolnymi są zaś grunty, określone w ewidencji jako użytki rolne, a gruntami leśnymi są grunty określone w ewidencji jako lasy. Przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonywać jedynie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Takie zasady wynikają zarówno z obecnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jak i poprzedniej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), poprzedzonej ustawą z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). W niniejszej sprawie nie wiadomo co prawda, kiedy skarżący zaprzestał rolniczego użytkowania działki, a więc jej uprawy, dokonując nasadzenia drzew, lecz niewątpliwie wymagało to zezwolenia właściwego organu. Właściciel gruntów rolnych zobowiązany był zawsze do ich rolniczego wykorzystania. Samowolna zmiana użytkowania działki z rolniczego na leśny, nie może jednak zmieniać postaci rzeczy, że w istocie wbrew zapisom ewidencji gruntów, działka nr [...] lub jej część może stanowić las w rozumieniu ustawy o lasach, a w konsekwencji nie podlega regulacji ustawy o ochronie przyrody. O statusie prawnym tej działki nie może też przesądzać zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przywołany przez organ I instancji bez podania daty podjęcia uchwały i źródła publikacji. Jednakże w świetle treści planu miejscowego, sporna działka może stanowić tereny zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. W świetle definicji ustawowej, są to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Zatem skupiska drzew mogą zależnie od przeznaczenia (funkcji) stanowić tereny zielone, podlegające ustawie o ochronie przyrody, bądź lasy – jako przeznaczone głównie do produkcji leśnej o powierzchni zwartej powyżej 0,10 ha, które są wyłączone spod regulacji tej ustawy. O ile sama działka nr [...] z uwagi na powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha, nie może być zakwalifikowana jako las, to jednak nie wyjaśniono w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, czy wraz z innymi przyległymi terenami, należącymi do skarżącego, bądź innych osób tworzą zwarty kompleks, przeznaczony do produkcji leśnej, a nie tylko mający charakter towarzyszący zwartej zabudowie o funkcji rekreacyjnej lub osłonowej, mimo zapisowi w ewidencji gruntów, stanowiąc las w rozumieniu ustawy o lasach. W takim stanie rzeczy organ administracji mając na uwadze represyjny charakter kar za samowolną wycinkę drzew, winien rozważyć, czy rozpatrzenie niniejszej sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia przez starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków kwestii aktualności zapisów o wykorzystywaniu spornej działki na cele upraw rolnych, co uzasadniałoby zawieszenie niniejszego postępowania po myśli art. 97 § 1 pkt 4 kpa – przy równoczesnym zastosowaniu trybu z art. 100 § 1 kpa. Nadto, nie sposób odeprzeć kolejnego zarzutu skargi co do braku należytych ustaleń faktycznych w zakresie obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm, co stanowi podstawę do zastosowania właściwej stawki opłat (art. 85 ust. 2 w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody). Wszak ani z ustaleń faktycznych ani z żadnego protokołu oględzin nie wynika, na jakiej wysokości dokonano pomiaru obwodu pnia. Co więcej, w pierwszym protokole z dnia [...] r. obwód pnia ustalono na 50 cm i na tej podstawie uchyloną decyzją z dnia [...] r. wymierzono skarżącemu karę w wysokości 2.663,64 zł. Tymczasem w protokole z dnia [...] r. stwierdzono, że obwód pnia ściętej topoli wynosi 151 cm, stąd zaskarżoną decyzją wymierzono karę w kwocie 19.710,93 zł. Oznacza to, że dysponując diametralnie różnymi wynikami pomiarów i to bez podania, na jakiej wysokości pnia je wykonano, organy administracji całkowicie dowolnie ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dane co do obwodu pnia, czym naruszono powinność oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa) i należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). Gdy zaś idzie o przymiot strony w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej, wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z regułą zawartą w art. 28 kpa, postępowanie to dotyczy wyłącznie osoby, na którą nałożono karę, a więc posiadacza nieruchomości, zobligowanego do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzewa. Współwłaściciele nieruchomości co do zasady nie są stroną w takim postępowaniu, chyba że działając wspólnie dokonali samowolnej wycinki. W niniejszej sprawie nie jest zaś sporne, że usunięcia topoli dokonał skarżący H. C. jako posiadacz działki nr [...]. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia fakt, że usunięta topola nie należy do gatunków rodzimych. Za usunięcie topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków, nie pobiera się opłat (art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody). Jednak w przypadku samowolnego usunięcia takiej topoli, zachodzą podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, bowiem usunięcie drzewa wymaga zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutu stronniczości organu, wskazać należy, że przesłanki wyłączenia organu regulują przepisy art. 25 kpa, które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Nie ma też żadnego znaczenia fakt, z czyjej inicjatywy (zawiadomienia), doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, jako że administracyjną karę pieniężną nakłada się z urzędu. Jednakże mając na uwadze wyżej stwierdzone uchybienia reguł procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga musiała odnieść skutek. Z tych też powodów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Odnosząc się do żądania skarżącego w kwestii orzeczenia przez sąd administracyjny o umorzeniu postępowania administracyjnego, wyjaśnić przyjdzie, że w świetle art. 145 cyt. ustawy, sąd działa jedynie kasacyjnie i nie jest władny do równoczesnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien zatem uzupełnić postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia, czy działka nr [...] stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach. O ile po przeprowadzeniu oględzin i stwierdzeniu, że wraz z innymi gruntami sąsiadującymi tworzy zwarty obszar zadrzewiony o pow. powyżej 0,10 ha, przeznaczony do produkcji leśnej, a nie – pełniący inne funkcje, wymienione w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, wówczas rozważenia wymagać będzie zastosowanie trybu z art. 97 § 1 pkt 4 kpa celem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. O ile zaś działka nr [...] nie stanowi lasu w świetle ustawy o lasach, niezbędne będzie jednoznaczne ustalenie obwodu pnia ściętej topoli na wysokości 130 cm. Wymierzenie kary pieniężnej winno zaś nastąpić przy uwzględnieniu stawek, obowiązujących w dacie usunięcia drzewa z uwagi na represyjny charakter kary administracyjnej. Wreszcie, uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi z art. 107 § 3 kpa poprzez omówienie i ocenę zebranego materiału dowodowego.