II SA/Gl 1104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorom J. i Z. C. dla zamierzenia budowlanego: nadbudowa o poddasze użytkowe, rozbudowa o wiatrołap oraz garaż na samochód osobowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] S., przy ul. [...] w S. Pismem z dnia 14 listopada 2012r. L. D. poinformowała organ o podjęciu przez sąsiadów prac budowlanych, wnioskując o ich wstrzymanie. Następnie pismem z dnia 15 listopada 2012r. zwróciła się o wydanie kopii pozwolenia na budowę, które otrzymała w dniu 15 listopada 2012r. W dniu 25 listopada 2012r. L. D. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę, zarzucając jednocześnie, że organ stwierdził ostateczność decyzji zanim otrzymał odpis decyzji. Nadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o usunięcie wymurowanej przez inwestora ściany szczytowej w granicy działek. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez L. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Gl 855/13 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ powinien zbadać czy odwołanie zostało złożone w terminie otwartym do zaskarżenia decyzji przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności. W takim przypadku odwołanie winno podlegać rozpoznaniu w trybie instancyjnym. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że decyzja uzyskała przymiot ostateczności przed datą wniesienia odwołania, pismo to winno zostać zakwalifikowane jako wniosek o wznowienia postępowania. Pismem z dnia 2 stycznia 2015r. Wojewoda [...] zwrócił akta przedmiotowej sprawy organowi I instancji wraz z kserokopią wyroku z dnia 6 listopada 2013r., wskazując, że odwołanie L. D., błędnie rozpatrzone przez organ odwoławczy, powinno być uznane - z uwagi na ostateczność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w dniu wniesienia tego odwołania - jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a. W związku z powyższym Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r., o czym zawiadomił strony postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.) wydał decyzję w której stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, a także stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji "bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". W uzasadnieniu organ wskazał, że istniały podstawy do wznowienia postępowania ponieważ L. D. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., przy czym brak udziału w postępowaniu ograniczył się do braku doręczenia jej ww. decyzji. Stwierdził również, że L. D. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, brała w nim udział zapoznając się z aktami sprawy i wnosząc zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Podkreślił także, że brak doręczenia L. D. ww. decyzji oraz pozbawienie jej udziału w postępowaniu tylko na tym etapie, nie ma wpływu na treść wydanej decyzji, w związku z czym zachodzi przypadek o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. i należało orzec w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. ograniczając się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. D. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika radcę prawnego T. R., zarzucając zaskarżonej decyzji nie uwzględnienie faktu niezgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy. Nadto naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 k.c. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] r. poprzez zmianę powołanego art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. na art. 151 § 2 k.p.a., będący faktyczną podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Prezydent Miasta S. zasadnie wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu na etapie wydania decyzji. Natomiast brała udział w początkowej fazie postępowania, a co najważniejsze zapoznała się z aktami tej sprawy oraz wniosła swoje uwagi i zastrzeżenia odnośnie przedmiotowej inwestycji. Organ zwrócił uwagę, że głównymi zarzutami podnoszonymi przez L. D. były kwestie związane z pozbawienia dostępu do światła słonecznego pomieszczeń mieszkalnych w jej budynku, nadmiernego zacienienia terenu jej działki oraz doprowadzenia wody i kanalizacji do budynku inwestorów przy ul. [...]. Zdaniem Wojewody kwestie te zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sporządzona została analiza zacienienia budynku sąsiedniego, z której wynika, że spełniony został warunek wynikający z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ponieważ odległość pomiędzy budynkami jest większa niż wysokość przesłaniania i tym samym umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń. Stwierdzono ponadto, w oparciu o pismo inwestorów oraz plan sytuacyjny będący załącznikiem umowy inwestorów z Rejonowym Przedsiębiorstwem "C" w S., że odbiór ścieków z budynku przy ul. [...] odbywać się będzie przez przyłącze do istniejącej sieci kanalizacyjnej na sąsiedniej działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], będącej własnością inwestorów. Wojewoda wskazał również, że decyzja z dnia [...] r. została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i jedynym uchybieniem było niedostarczenie tej decyzji L. D. Po analizie dokumentacji projektowej Wojewoda [...] ustalił, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r., oraz że projekt budowlany jest kompletny, zawiera stosowne uzgodnienia i opinie, a także został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnymi zaświadczeniami o członkostwie we właściwej izbie zawodowej. W tej sytuacji w ocenie Wojewody zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a., że "w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ". Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 144 k.c. nie może zostać uwzględniony, bowiem inwestorzy realizując przedmiotową inwestycję, nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, a pozwolenie na budowę zostało im wydane z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła L. D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 28 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 144 k.c. W uzasadnieniu skargi podniosła, że projektowana budowa jest realizowana w granicy działki z rażącym naruszeniem norm wynikających z § 12 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącej użyte w tym przepisie sformułowanie "dopuszcza się" świadczy o wyjątkowym charakterze tej regulacji, która wymaga zaistnienie szczególnych okoliczności. Skarżąca wskazała, że wydane pozwolenie na budowę stało się przyczyną konfliktów z sąsiadami, którzy są inwestorami. W ocenie skarżącej ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie określiła kwestii lokalizacji spornego budynku w granicy działki, to również pozwolenie na budowę takiej zgody nie powinno zawierać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał osobistą skargę L. D., dodatkowo wskazując, że brak jest podstaw do lokowania spornego budynku w granicach działki a nadto lokalizacja taka jest niezgodna z § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie zostało zasadnie wznowione na wniosek L. D., ponieważ nie brała w nim udziału bez własnej winy. Te ustalenia organu nie były sporne i nie budzą żadnych wątpliwości. Stwierdzić również należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 145 -151 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w tym przypadku decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorom J. i Z. C. dla zamierzenia budowlanego w postaci: nadbudowa o poddasze użytkowe, rozbudowa o wiatrołap oraz garaż na samochód osobowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] S., przy ul. [...] w S. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej i ocena, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. We wznowionym postępowaniu może być prowadzone postępowanie dowodowe i można uzupełniać wiedzę organu o te fakty i dowody, których organ nie znał wydając zaskarżoną w tym trybie decyzję. Przypomnieć również trzeba, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w której organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowione postępowanie polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego poprzez dokonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeżeli analiza materiału doprowadzi do oceny, iż z przyczyn wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił decyzji. W związku z powyższym, jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie - pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia - nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie może uchylić decyzji kończącej postępowanie. Treść art. 146 § 2 k.p.a. wskazuje wprost, że nie uchyla się decyzji także, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Wojewody brak udziału w postępowaniu skarżącej pozostał bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., co oczywiście oznacza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednakże brak jest merytorycznych podstaw do tego aby wydać decyzję odmiennej treści od tej, która była poddana kontroli w ramach wznowionego postępowania. Sąd w pełni podzielił powyższe stanowisko Wojewody, wskazując jednocześnie, że strona nie przedstawiła nowych dowodów, które nie znane byłyby organowi a które wskazywałyby na istnienie wad decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. uzasadniających jej uchylenie. Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego ( por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2154/10, LEX nr 1121209). W szczególności podkreślić należy, że chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust.1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. W niniejszej sprawie działka inwestorów ma szerokość 14,95m, zatem spełnia wymagania wynikające z tego przepisu. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje również podnoszony w sprawie zarzut dotyczący braku zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Fakt, że w decyzji określającej warunki zabudowy nie zawarto możliwości lokalizacji planowanej inwestycji w granicach działki nie przesądza o jej sprzeczności z decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Z przepisu art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.199 z późn. zm.), mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" (por. M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, Nr 6, poz. 105). Podobne stanowisko przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 1998r.,sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r.,sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707; wyrok NSA z dnia 15 marca 2010r.,sygn. akt II OSK 1512/08; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012r.sygn. akt II OSK 2065/10, dostępne: CBOIS). Nie można również z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia wywodzić ograniczeń do stosowania § 12 ust.3 pkt 1 gdyż stanowią one odrębny przedmiot regulacji. Przepis § 12 ust.2 dotyczy możliwości sytuowania budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast § 12 ust.3 pkt 1 dotyczy możliwości sytuowania budynków w zabudowie jednorodzinnej ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce o szerokości mniejszej niż 16m. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący pozbawienia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżącej oraz nadmiernego zacieniania terenu należącej do niej działki. Zasadnie organ wskazał, że kwestia ta była przedmiotem analizy na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do przedłożonego projektu architektonicznego załączona jest analiza zacieniania z której jednoznacznie wynika, że odległość budynku przesłaniającego (5,61m) jest większa od wysokości przesłaniania 4,57m, co umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń w budynku skarżącej. W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu podniesione w toku postępowania administracyjnego zarzuty oraz zarzuty skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. narusza art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art.144 k.c. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (oraz zmiany tegoż pozwolenia) wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001r., sygn. akt IV SA 2085/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009r.,sygn. akt VII SA/Wa 1476/09, dostępne: CBOIS). Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno - budowlanych, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z analizy akt sprawy wynika również, że inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści ustawy Prawo budowlane, a organ dokonał należytej weryfikacji przedłożonych dokumentów pod względem ich kompletności i zgodności z przepisami prawa. Zdaniem Sądu organy orzekające podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony. Nadto w oparciu o całokształt materiału dowodowego wydały kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie (art. 7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.