II SA/Gl 1120/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 25 marca 2015 r. skarżąca "A" S.A. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Gminy L., obejmującego działki nr [...] o pow. 135m2 i [...] o pow. 295m2 (pierwotnie działka [...]) oraz prawa własności torów kolejowych, będących częścią bocznicy kolejowej kopalni i kładki dla pieszych, znajdujących się na tym gruncie. We wniosku podano, że "A" jest następcą prawnym KWK "C", która w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadała w zarządzie grunty, na dowód czego przedłożono: 1) decyzję Urzędu Miasta w L. Nr [...] z dnia [...] r., 2) oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w T. znak [...] z dnia [...] r., 3) wykaz działek ujętych w powyższym oświadczeniu z 1996 r., 4) wypis z KW nr [...], 5) decyzję z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, 6) mapę i wypis z rejestru gruntów. Następnie w kolejnych pismach wnioskodawca wyjaśnił, że działka oznaczona pierwotnie jako [...], została przekazana kopalni w latach 60 – tych ub. wieku, podobnie jak inne działki, dla których Wojewoda [...] wydał w dniu [...] r. stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przedłożonych, tych samych dokumentów w postaci czterech decyzji Prezydium PRN w T. z dnia [...] r. w przedmiocie opłaty z tytułu użytkowania terenu, położonego w L, oraz pisma KWK "C" z dnia [...] r., skierowanego do Urzędu Miejskiego w T., a zawierającego wykaz nieruchomości, znajdujących się w użytkowaniu kopalni wg stanu na dzień 31 grudnia 1975 r. Zdaniem wnioskodawcy, doszło do omyłkowego skomunalizowania przedmiotowej działki, będącej w użytkowaniu kopalni jako część zakładu górniczego (tory kolejowe kopalni) wybudowanego w 1976 r. Jednakże decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz Miasta L. działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 517 ze zm.) oraz § 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Po omówieniu przebiegu postępowania i przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów oraz zacytowaniu treści § 4 rozp., organ I instancji stwierdził bowiem, że żaden z tych dokumentów nie nawiązuje do wcześniej wydanej konkretnej decyzji o zarządzie, czy użytkowaniu nieruchomości zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U. 6/99. Zatem organ administracji stwierdził, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, wymaganych w świetle § 4 rozp., zaś istnienia prawa zarządu, czy użytkowania nie można domniemywać. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa oraz § 4 ust. 6 rozp. w zw. z art. 200 ustawy – poprzez powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego i błędne ustalenie, że nie wykazał przekazania gruntu w zarząd lub użytkowanie w formie przewidzianej prawem, podczas gdy przedłożył decyzję z [...] r. w sprawie opłaty za użytkowanie – zarząd terenów i oświadczenie Kierownika UR w T. z 1992 r. aktualizujące cenę gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste wraz z wykazem działek, ujętych w tym oświadczeniu, obejmującym przedmiotową działkę. Odwołujący się wyjaśnił, że po podziale tej działki, jedna z nich położona jest na ogrodzonym terenie zakładu górniczego, a druga bezpośrednio do niej przylega i położone są na niej tory kolejowe, stanowiące własność kopalni łącznie z kładką dla pieszych (pomostem) nad tymi działkami. Z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Kopalnia wnosiła opłaty roczne. Wnioskodawca ponownie wskazał, iż w oparciu o te same dokumenty, Wojewoda wydał decyzję uwłaszczeniową co do działek, stanowiących własność Skarbu Państwa. Jego zdaniem, sama decyzja o naliczeniu opłat rocznych lub ich aktualizacji, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nabycia prawa zarządu gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło i orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Po umówieniu regulacji prawnej i zebranego materiału dowodowego, Kolegium stwierdziło bowiem, że nie sposób uznać, aby decyzja z [...] r. w sprawie opłaty za użytkowanie – zarząd terenów i oświadczenie Kierownika UR z [...] r. w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i sporządzony w [...] r. wykaz działek, ujętych w tym oświadczeniu, stanowiły podstawę do wykazania zarządu, o którym mowa w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokumenty te nie nawiązują bowiem do wcześniejszej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, zgodnie z przywołanym przez organ I instancji wyrokiem TK oraz wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U. 10/00/OTK 2001/3/55. Dla poparcia stanowiska Kolegium przywołało dodatkowo wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. I OSK 651/11, z dnia 10 września 2014 r. I OSK 204/13 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 września 2010 r. I SA/Wa 1288/10 i z dnia 1 czerwca 2000 r. I SA/Wa 2098/05. Zdaniem Kolegium, nie jest też wiążące odmienne stanowisko Wojewody, dotyczące innych działek. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, wnioskując o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z dołączonego oświadczenia złożonego w trybie art. 75 § 2 kpa, na okoliczność pozostawania przedmiotowych działek w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie jej poprzednika. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 200 ustawy w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 rozp. oraz art. 7 i 77 kpa – poprzez pominięcie przedłożonych przez nich dokumentów. Zdaniem skarżącej, każdy z dowodów wymienionych enumeratywnie w § 4 ust. 1 rozp. jest wystarczający do potwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, prezentowana przez organy administracji, że decyzja o ustaleniu opłaty musi powoływać lub nawiązywać do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu lub użytkowania. Nie mniej jednak przedłożone przez nią dokumenty potwierdzają ustanowienie prawa użytkowania – zarządu przedmiotowych działek na rzecz poprzednika, gdyż dotyczą opłat z takiego tytuł, zwłaszcza że zawiadomienie Prezydium PRN w Tychach z 1969 r. nawiązuje do rozp. Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.), które zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Jako, że w archiwach Spółki nie znaleziono decyzji o przekazaniu działek w zarząd lub użytkowanie, skarżąca złożyła oświadczenie z dnia 26 października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podała, że w archiwach nie odnaleziono decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania przedmiotowych działek na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Trafnie uznały organy obydwu instancji, że przedłożone przez skarżącą dokumenty wyżej wymienione, nie stanowią dowodu przysługiwania jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu nieruchomością, stanowiącą wymienione we wniosku działki. Jest poza sporem, że skarżąca nie legitymuje się decyzją o ustanowieniu prawa zarządu lub użytkowania przedmiotowych działek. Takich dokumentów nie odnaleziono w archiwach, pomimo ich poszukiwania jeszcze w toku postępowania sądowego i odroczenia w tym celu rozprawy sądowej na wniosek pełnomocnika skarżącej w celu umożliwienia przywołania wniosków dowodowych. Organy administracji co prawda z urzędu nie podjęły kroków w celu zbadania zasobów archiwalnych urzędów, lecz wobec podjęcia kroków przez skarżącą w tym kierunku, brak podstaw prawnych do ferowania zarzutu nienależytego zbadania okoliczności sprawy. Wbrew zarzutom skargi, przepisy § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 cyt. wyżej rozp. nie stanowią samoistnej podstawy do ustalenia istnienia prawa zarządu. Decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a po tej dacie – z tytułu zarządu nieruchomością, nie dowodzi istnienia prawa użytkowania – zarządu, gdyż nie może stanowić źródła powstania takiego prawa. Co więcej, żaden z przedłożonych przez skarżącą dokumentów urzędowych nie wymienia przedmiotowych działek przed ich podziałem. Jedynie sporządzony przez poprzednika prawnego skarżącej wykaz działek z dnia 15 kwietnia 1996 r. zawiera dane co do przedmiotowych działek. Istotny jest jednak jedynie fakt, że w żadnym z dokumentów nie wskazano decyzji o przekazaniu tych działek w użytkowanie lub w zarząd (po zmianie stanu prawnego). Co prawda, przepis § 4 ust. 1 rozp. stanowi, że podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest jeden z następujących dokumentów: 1) decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985r., 3) umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowa, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985r., 8) uchwała, zarządzenie lub decyzja wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokół przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985r., 10) umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r. sygn. akt U 6/99 (opubl. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opubl. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 (opubl. w LEX nr 505282) zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Taki też pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (vide m.in. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, LEX nr 1264891 i z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, LEX nr 1569846). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany jednolicie w orzecznictwie pogląd w zakresie ukształtowanej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni prawa. Nie ma zatem prawnego znaczenia fakt powołania w wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] r. w sprawie opłaty z tytułu użytkowania terenu, samej podstawy prawnej określenia opłaty w oparciu o przepisy rozp. RM z dnia 31 maja 1962 r. jako wydane na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przyjęcie takiego dokumentu, który nie nawiązuje do konkretnej decyzji o ustanowieniu użytkowania, jako dowodu istnienia takiego prawa, podważałoby bowiem istotę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Brak też podstaw prawnych do przeprowadzenia w postępowaniu sądowym dowodu z dołączonego do skargi oświadczenia pełnomocnika Zarządu Spółki z dnia 26 października 2015 r. Oświadczenie to mogło być złożone w postępowaniu administracyjnym . Co więcej, z jego treści nie wynika też fakt, że poprzednik prawny legitymował się decyzją o oddaniu nieruchomości w użytkowanie – zarząd, która co prawda zaginęła, lecz została wydana, bowiem w treści oświadczenia nie przywołano organu, daty i numeru aktu o ustanowieniu takiego prawa. Zatem wniosek dowodowy nie mógł odnieść skutku zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że nie mógł służyć wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Dla wyniku sprawy znaczenie miałoby jedynie odnalezienie w archiwach urzędowych decyzji o ustanowieniu użytkowania – zarządu. Prawidłowo też uznał organ odwoławczy, że nie ma waloru wiążącego fakt wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej co do innych działek. Akt ten został wydany w odrębnym postępowaniu i nie podlega kontroli sądowej. Z tych względów sąd administracyjny nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez pominięcie dowodu z decyzji z dnia [...] r. w sprawie opłaty z tytułu użytkowania terenu, jako że dokument ten w świetle przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi dowodu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozp. z uwagi na brak przywołania w jego treści konkretnej decyzji o ustanowieniu użytkowania (zarządu) przedmiotowymi działkami. Zatem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt władania działkami nie został bowiem wykazany zgodnie z wymogami tej ustawy, co oznacza brak przesłanek do uwłaszczenia skarżącej. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. im