II SA/Gl 1124/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2025 r. nr WINB-WOA.7722.79.2025.AT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Dnia 19 września 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wpłynęło pismo Wójta Gminy W. z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności budynku powstałego na działce należącej do obecnie skarżącego B. W. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 27 stycznia 2025 r. czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] w W. wzniesiono obiekt budowlany o wymiarach ok. 9,75 m x 9,91 m w formie ścian przyziemia, wykonanych z pustaków betonowych wspartych na fundamencie. Nad pomieszczeniami o wymiarach ok 6,0 m x 9,91 m oraz ok 3,73 m x 9,91 m wykonano stropy, które zostały pokryte papą. W dniu kontroli otwory okienne i drzwiowe były zabudowane płytami. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem skarżącego (inwestora) złożonym w trakcie przedmiotowej kontroli, budynek uległ spaleniu przed 2008 r., a skarżący chcąc zabezpieczyć fundamenty i podpiwniczenie spalonego obiektu, podjął ok. 2017 r. czynności zmierzające do zachowania substancji budynku tj. dokonał uzupełnienia w ścianach i fundamentach w formie murów z bloczków betonowych zwieńczonych stropem betonowym na części południowej obiektu oraz drewnianym na części północnej obiektu. Skarżący oświadczył także, że strop drewniany stanowi pozostałość po starym budynku. W związku z dokonanymi ustaleniami, pismem z dnia 17 lutego 2025 r. organ zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o udzielenie informacji na temat wydanych przez ww. organ pozwoleń na budowę lub skutecznych zgłoszeń o zamiarze przystąpienia do robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, jak również (w przypadku dokonania zgłoszenia) charakterystycznych szkiców, projektów, rysunków dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowej działce a także kopii udzielanych pozwoleń w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektów na tej działce. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe wskazało, że w jego zasobach nie odnaleziono żadnych dokumentów w przedmiotowej sprawie. W związku z dokonanymi ustaleniami organ I instancji postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), wstrzymał wykonywane przez skarżącego roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że odbudowa i budowa obiektu w świetle obowiązujących przepisów prawa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiada. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Do zażalenia załączył m.in. akt notarialny, z treści którego wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się wybudowany ok. 1935 r. budynek mieszkalny drewniany parterowy, na fundamencie murowanym z kamienia, pozbawiony wszelkich instalacji, oznaczony nr porządkowym [...] /uprzednio [...]/, przy czym budynek ten pozostaje niezamieszkały od ponad czterdziestu lat i jest bardzo zniszczony. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił również, że z uwagi na fakt, iż budynek nie istniał, albowiem uległ spaleniu, skarżący wykonał roboty budowlane polegające na odbudowie budynku a nie jego remoncie. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 2 poprzez brak wskazania daty wydania zaskarżonej "decyzji", co powoduje, że "decyzja" ta jest obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym prawdopodobnie chodziło skarżącemu o zaskarżone postanowienie. Ponadto, w razie uznania przez Sąd, iż w niniejszym przypadku "decyzja" pozostaje ważna, skarżący wskazał na naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3, w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: a. niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poprzez zaniechanie weryfikacji faktycznego zagospodarowania gruntu, z uwzględnieniem dokumentów historycznych potwierdzających fakt zabudowaniu gruntu; b. błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie, że prace realizowane przez skarżącego polegały na budowie obiektu budowlanego, podczas gdy były to jedynie prace remontowe zmierzające do zachowania istniejących fundamentów przed dalszym zniszczeniem, które dla swej legalności w czasie ich realizacji nie wymagały ani uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia; 2. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, a w niniejszym przypadku organ posiadał wątpliwości co do uprzedniego zabudowanego charakteru działki, które zostały przez organ rozstrzygnięte w sposób niekorzystny dla strony, w dodatku sprzecznie z przekazanymi przez nią dowodami; 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości wobec wskazywanych okoliczności braku potrzeby dokonywania przez skarżącego zgłoszenia przedmiotowych robót polegających na remoncie budynku; 4. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną (odbudowę) i został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co skutkowało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Na podstawie zgłoszonych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak wskazania daty wydania "decyzji", co – zdaniem skarżącego – skutkuje jej nieważnością. W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżonym w niniejszym postępowaniu aktem jest postanowienie, a nie decyzja. Zatem nawet gdyby nie było ono opatrzone datą, ewentualne uchybienie należałoby oceniać w świetle art. 124 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie znajdujące się w nadesłanych aktach administracyjnych zostało opatrzone datą 26 czerwca 2025 r. Nawet gdyby przyjąć, choć nie wynika to z treści skargi, że doręczony skarżącemu egzemplarz zaskarżonego postanowienia nie został opatrzony datą jego wydania, to nie miałoby to znaczenia dla oceny jego legalności. Sam bowiem skarżący w skardze posługuje się prawidłową datą wydania zaskarżonego postanowienia (26 czerwca 2025 r.), co świadczy w sposób jednoznaczny, że data ta była mu znana, oraz że nie doznał z tego tytułu ograniczenia swoich praw. W konsekwencji zarzut skargi w tym zakresie jest bezzasadny. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wskazać przyjdzie, że jego materialnoprawną podstawę stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie otwiera procedurę legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego - jest bowiem pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Co istotne, oprócz wyartykułowanego w nim wprost nakazu wstrzymania robót budowalnych, warunkuje ono możliwość późniejszego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie dojdzie do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Przy czym sama legalizacja (art. 48a i art. 48b Prawa budowlanego), jak i ewentualne ustalanie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a i 2b Prawa budowlanego), następuje na podstawie stosownego wniosku, w odrębnym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] w W. Zdaniem organów obiekt ten został odbudowany przez inwestora bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skarżący nie zgodził się przyjętą klasyfikacją wykonanych robót jako odbudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Podkreślił, że przed rozpoczęciem robót budowlanych nieruchomość miała charakter zabudowany, a podjęte przez niego czynności miały wyłącznie charakter remontu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwestii oceny prawidłowości kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, a mianowicie do ustalenia, czy stanowiły one odbudowę budynku (jak przyjęły to organy), czy też miały charakter remontu istniejącego budynku, na co wskazuje argumentacja skargi. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, przy czym ustawodawca nie definiuje pojęcia rozbudowy, nadbudowy jak też odbudowy. Skutkuje to koniecznością dokonania wykładni językowej tych pojęć przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. Natomiast w myśl art. 3 pkt 8 prawa budowlanego remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. W kontekście niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma natomiast fakt, że aby można było mówić o remoncie musi także istnieć remontowany obiekt w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy zauważyć przyjdzie, że w języku potocznym "odbudowa" oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Słownik języka polskiego PWN, www.sjp.pwn.pl ) Już choć z powyższego wynika, że zakres znaczeniowy odbudowy jest znacznie szerszy niż remontu. W orzecznictwie wskazuje się, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie, mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak zasygnalizowano jednak powyżej, różny jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznacza jego odbudowę i nie może być rozumiana jako remont. W orzecznictwie akcentuje się również, że pojęcia remontu nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11). Jeśli zatem roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (np. fundamentów), który uległ zniszczeniu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy. Podsumowując powyższe rozważania przyjdzie wskazać, że przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) w istocie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Innymi słowy przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany nierzadko zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1546/07; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego należy zakwalifikować jako odbudowę. Należy zgodzić się z organami, że datą mającą znaczenie dla oceny wykonanych robót jest rok 2017, a to w związku ze złożonym przez skarżącego oświadczeniem w trakcie kontroli z dnia 27 stycznia 2025 r. (k. 28 akt administracyjnych). Również zebrana przez organy dokumentacja fotograficzna pochodząca z portalu mapy.geoportal.gov wskazuje, że przed rokiem 2017 na działce należącej do skarżącego brak jest budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wydzielonego za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundamenty i dach. Już tylko przywołane powyżej dowody wskazują, że przed datą rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, w miejscu budynku będącego przedmiotem postępowania, nie było zabudowy, która w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego mogłaby być uznana za budynek. Istnienia budynku nie potwierdzają także dowody w postaci aktu notarialnego oraz inwentaryzacji fundamentu, przedłożone przez stronę przy piśmie z dnia 14 marca 2024 r. W świetle przedstawionych dowodów zasadnym jest stanowisko organu, że wykonane przez skarżącego roboty nie mogą być zakwalifikowane jako remont lecz stanowią odbudowę budynku. Przywołany materiał dowodowy wskazuje, że w miejscu obecnego budynku nie istniał budynek który mógłby być poddany remontowi. W świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego jako budynku wymaga bowiem posiadania przez niego przegród zewnętrznych, zadaszenia i fundamentu. Zgromadzone przez organy nadzoru budowlanego zdjęcia wskazują natomiast, że nie istniał obiekt, który posiadałby wszystkie przegrody zewnętrzne i zadaszenie. Powyższe potwierdził sam skarżący, wskazując, że uprzednio znajdujący się na działce budynek uległ spaleniu przed rokiem 2008. Już zatem tylko te wyjaśnienia potwierdzają, że nie istniały elementy, które pozwalałby na przyjęcie, że przed 2017 r. mieliśmy do czynienia w miejscu, w którym obecnie znajduje się sporny obiekt, z budyniem. Brak było choćby dachu oraz ścian. Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych stwierdzić należy, że zakres, w jakim skarżący dokonał odtworzenia istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego, spowodował powstanie nowej substancji budowlanej. Takie odtworzenie obiektu nie może być uznane za remont wymagający zgłoszenia właściwemu organowi, ale za jego odbudowę. Wbrew twierdzeniom skargi organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Oparta ona została na ustaleniach faktycznych mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przywołane przez organy dowody potwierdzają, że przed wykonaniem przez skarżącego robót przedmiotowy budynek nie istniał (mogły istnieć jego pozostałości w postaci fundamentów) - nie mógł zatem być poddany remontowi. Okoliczność tę potwierdzają zdjęcia dostępne na stronach internetowych wskazanych przez organ I instancji. W kontekście zarzutów skargi zauważyć należy, że zakres wykonanych prac polegających na odtworzeniu budynku (odtworzono jego istotne elementy – w tym ściany, dach, podłogę) nawet o takich samych gabarytach i przy wykorzystaniu elementów konstrukcyjnych poprzedniego budynku - świadczy o tym, że skarżący wykonał odbudowę, która stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie można zgodzić się z kluczowym twierdzeniem skargi, że przed przystąpieniem do wykonywania przez skarżącego ww. prac istniał przedmiotowy budynek. W wyniku wykonanych przez inwestora robót powstał w istocie nowy obiekt budowlany - nawet jeżeli skarżący wykorzystał do jego budowy już istniejącą zabudowę. W tym stanie rzeczy uznać należało, że organy prawidłowo wdrożyły określony w art. 48 Prawa budowlanego tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej. W świetle art. 28 w związku z art. 29-30 Prawa budowlanego, przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących budowę przedmiotowego obiektu (w ramach której mieści się także odbudowa), wymagało uzyskania pozwolenia na budowę a nie dokonana zgłoszenia. Bezspornym natomiast jest, że skarżący takiego pozwolenia na budowę nie uzyskał. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl