II SA/Gl 1125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na wniosek Burmistrza R., udzielił Miastu R. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych, spływających z terenów tego miasta (rejon ul. [...]) – poprzez istniejący wylot do rowu [...] (działka nr "1", k.m. 2, obręb [...]) na okres do dnia [...] r. Jednocześnie w decyzji określono współrzędne tego wylotu, powierzchnię zlewni, ilość wód, warunki jakości tych wód, obowiązki inwestora w zakresie utrzymania w należytym stanie technicznym wylotu kanalizacji deszczowej i utrzymania rowu na odcinku 150 m poniżej wylotu rowu poprzez wykaszanie skarp i odmulanie dna. Nadto, stwierdzono że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń wodnych, koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów w związku z otrzymaniem pozwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2 i 3, art. 127 ust. 3, art. 128 ust. 1 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że do wniosku z dnia [...] r. dołączono operat wodnoprawny, który na wezwanie z dnia [...] r. uzupełniono w dniu [...] r. o brakujące informacje i dokumenty. W obowiązującym stanie prawnym, na wprowadzanie zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych, ujętych w szczelny system kanalizacyjny, spływających z zanieczyszczonych nawierzchni do środowiska, wymagane jest zaś pozwolenie wodnoprawne. Przedłożone wyniki analiz chemicznych przedmiotowych wód opadowych i roztopowych, wykazują też, że ścieki te spełniają wymogi § 19 ust. 1 pkt 1 rozp. Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.), który to przepis zacytowano. Po przeanalizowaniu dokumentacji Starosta stwierdził, że wnioskodawca spełnił wszelkie wymogi ustawowe do uzyskania pozwolenia i w świetle zacytowanego w decyzji przepisu art. 126 Prawa wodnego, brak podstaw do wydania decyzji odmownej. Kwestia wpływu udzielonego pozwolenia na inne przedsięwzięcia, nie należy zaś do okoliczności, określonych w art. 126 w zw. z art. 125 ustawy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 749/05). Odnosząc się zaś do zarzutów, podnoszonych przez A. D. (właścicielkę nieruchomości, przez który częściowo przebiega rów [...]), a dotyczącymi zanieczyszczenia rowu ściekami sanitarnymi, żądania zarurowania rowu w granicach jej własności, naruszenia prawa własności, braku służebności przesyłu ścieków oraz niedoręczenia jej decyzji nr [...], udzielającej pozwolenia na odbudowę koryta tego rowu, organ administracji podał, że udzielił jej wyczerpujących wyjaśnień i informacji w kwestiach, które jednak nie mieszczą się w granicach niniejszego postępowania i nie uzasadniają odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu od decyzji A. D. sprzeciwiła się udzieleniu zgody na wprowadzanie ścieków, w tym sanitarnych do tzw. rowu [...]. Jej zdaniem, przedłożona dokumentacja jest nierzetelna i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu. Jednocześnie odwołująca się podtrzymała wszelkie uwagi i zarzuty, nie zgadzając się z wyjaśnieniami starosty. Wniosła o zaniechanie naruszania prawa własności i naprawienie wszelkich szkód na jej działce nr "2", a mianowicie: – zarurowanie rowu, a tym samym zapewnienie dostępu do drugiej części działki, podzielonej rowem, – likwidacji budowli betonowej przy rowie i kolektora sanitarnego, – przywrócenie punktów granicznych, – opłat za przesył wody i odszkodowania za zaniżenie wartości jej działki. Jednakże zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. odwołania nie uwzględnił. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu regulacji prawnej, stwierdził że skoro wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie obejmował wykonania urządzeń wodnych, nie była wymagana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, udzielone pozwolenie spełnia wymogi art. 128 ust. 1, art. 127 ust. 1 i 3 i art. 123 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, zaś organ I instancji przeprowadził należyte postępowanie wyjaśniające i zapewnił stronom gwarancje procesowe. Nadto, skoro ul. [...] w R. jest drogą gminną klasy L, wody deszczowe i roztopowe mogą być wprowadzane do rowu bez oczyszczania (§ 19 ust. 2 rozp. MŚ). Udzielone pozwolenie nie narusza ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], a przyjęte rozwiązanie nie pogorszy warunków korzystania z wód w regionie (pkt 11 operatu wodnoprawnego). Teren w świetle znajdującego się w aktach wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (uchwała nr XL 399/2001 z dnia 25 października 2001 r., Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 104, poz. 3428), zlokalizowany jest w strefach MZ i M2 (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej) oraz E2 (tereny Rowu [...]). Zatem pozwolenie nie narusza ustaleń planu miejscowego. Z akt sprawy, w tym operatu wodnoprawnego nie wynika też, aby przedmiotowe przedsięwzięcie mogło naruszać wymagania ochrony zdrowia ludzi, czy środowiska oraz dobra kultury, wpisane do rejestru zabytków. Nadto, w decyzji określono dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń, zaś analizy laboratoryjne próbek kontrolnych z dnia [...] r. i z dnia [...] r. (pkt 9 i zał. nr 2 operatu), dowodzą że przedmiotowe wody opadowe i roztopowe nie stanowią zagrożenia dla odbiornika (rowu) i środowiska. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że w świetle udzielonego pozwolenia wprowadzanie do kanalizacji oraz wylotem do rowu jakichkolwiek innych ścieków jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nie zachodzą też żadne przesłanki odmowy wydania pozwolenia na podstawie art. 126 Prawa wodnego. Nie stanowi bowiem warunku udzielenie takiego pozwolenia zgoda strony (wyroki WSA w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 272/11 i WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 967/12). Udzielone pozwolenie nie uprawnia też do ingerencji w cudze prawo własności, a jedynie uprawnia do określonego korzystania z wód. Zatem w ocenie organu, poruszone w odwołaniu kwestie nie mogą być rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu, przy czym zgodnie z art. 9 kpa, organ I instancji udzielił stronie informacji w zakresie rozwiązania podnoszonych zagadnień. Zgodnie z pkt II decyzji, zobowiązano też Miasto R. do utrzymania rowu również na odcinku, zlokalizowanego na działce odwołującej się. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do sądu administracyjnego A. D. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 125 pkt 2 i 3 oraz art. 126 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 136 kpa. Jej zdaniem, organ odwoławczy całkowicie pominął podnoszony przez nią zarzut permanentnego zanieczyszczania rowu, do którego wpływają także ścieki sanitarne, co można stwierdzić wzrokowo i o czym świadczy fetor, zaś analiza laboratoryjna uwzględnia jedynie wskaźniki zanieczyszczeń dla wód opadowych i roztopowych. Stąd też skarżąca zarzuciła, że wbrew wymogom ustawy, nie stwierdzono jednoznacznie, że pozwolenie nie narusza wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Tymczasem organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie rozważył sprzecznych interesów stron. Skarżąca podniosła też, że decyzja jest nieracjonalna, sprzeczna z zasadami współżycia społecznego oraz narusza prawo własności, gdyż przedmiotowy rów dzieli jej działkę, która zakupiła jako budowlaną, lecz w obecnym stanie jest bezużyteczna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem podniesione przez skarżącą kwestie wykraczały poza przedmiot postępowania, wynikający z wniosku o udzielenie pozwolenia. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał na naruszenie art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 9-12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Zarzucił też brak możliwości wykonania pkt 2 decyzji i brak naniesienia przebiegu rowu na mapie geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zdaniem sądu administracyjnego, w wyniku należycie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w obszernych i jasnych motywach obydwu decyzji, prawidłowo stwierdziły organy obydwu instancji, że brak przesłanek ustawowych do wydania decyzji odmownej, zaś podnoszone przez skarżącą zarzuty i okoliczności nie podlegały badaniu i rozstrzygnięciu w ramach niniejszego postępowania. W istocie bowiem skarżąca sprzeciwia się istnieniu rowu na jej działce nr "2", dzielącego nieruchomość, co uniemożliwia jej racjonalne wykorzystanie na cele budowlane zgodnie z zapisem obowiązującego planu miejscowego, przywołanego przez organ odwoławczy. Jednak kwestia ta nie mogła być załatwiona zgodnie z żądaniami skarżącej poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem zasadnie wskazały organy administracyjne na ramy postępowania, zainicjowanego wnioskiem Miasta R. z dnia [...] r., jak i ustawowe przesłanki wydania decyzji odmownej, zakreślone przepisem art. 126 w zw. z art. 125 ustawy – Prawo wodne, wyżej powołanej. W szczególności, prawo miejscowe (plan zagospodarowania przestrzennego), przeznacza teren w strefie E2 na ciek wodny – Rów [...]. Nie zachodzi zatem sprzeczność przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami planu gospodarowania wodami, jak i planu miejscowego (art. 125 pkt 1 i 2 Prawa wodnego). Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy jednoznacznie też wskazał, że projektowany sposób korzystania z wody nie narusza też wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (art. 126 pkt 3 Prawa wodnego). W tym względzie organ administracji oparł się bowiem na treści operatu wodnego (punkt 9 i załącznik nr 2) oraz przywołanych tam wynikach analiz laboratoryjnych próbek kontrolnych wód opadowych i roztopowych. Dołączony do wniosku operat wodnoprawny zawiera charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym w aspekcie wymogów powołanego wyżej rozp. Ministra Środowiska i stwierdza, że wartości charakterystyczne dla wód opadowych, tj. zawiesina ogólna i węglowodory ropopochodne, nie są przekroczone i w perspektywie 10 lat nie powinny stwarzać zagrożenia dla odbiornika. W pkt 10 operatu dokonano też charakterystyki odbiornika ścieków (cieku [...]), wskazując że odbiornik jest w stanie przyjąć odprowadzane wody bez pogorszenia parametrów pracy systemu kanalizacji deszczowej, ujętej w szczelny system, z uzbrojeniem w studzienki wodnościekowe z częścią osadczą, co zdaniem autora operatu, pozwala na przyjęcie, że wody opadowe są zanieczyszczone w niewielkim stopniu. Następnie na wezwanie organu, operat został uzupełniony o mapę sytuacyjno-wysokościową terenu z naniesieniem zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz z oznaczeniem granic nieruchomości. W piśmie z dnia [...] r. podano też, że nie są prowadzone badania jakości wód w cieku [...], który jest w większości odbiornikiem ścieków deszczowych, a w dalszym swoim biegu również wód kopalnianych. Stąd należy uznać, że wody w tym cieku są pozaklasowe. Stąd też mając na uwadze wyjaśnienia autora operatu wodnoprawnego stwierdzić przyjdzie, że w istocie wykonano jedynie badania laboratoryjne wód opadowych i rozpadowych z rejonu ul. [...] w R., które miały być wprowadzone do rowu. Nie zbadano natomiast jakości wody w samym cieku, a zatem nie wyjaśniono kwestii, czy do cieku wprowadzone są także ścieki sanitarne, jak zarzucała skarżąca. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia ta nie miała bowiem znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro wniosek i udzielone pozwolenie dotyczyło wyłącznie wód opadowych i roztopowych, zaś kwestia ewentualnego nielegalnego wprowadzenia ścieków bytowych należy do właściwości innego organu a mianowicie Burmistrza Miasta R. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd organu, którego działanie zaskarżono. Zbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność wprowadzania ścieków bytowych do rowu [...], gdyż zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie zdeterminowany jest treścią wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wymogi samego wniosku reguluje przepis art. 131 ust. 2 Prawa wodnego, zaś treść i zakres operatu, wymienia art. 132 ustawy. W niniejszej sprawie wniosek i operat (po uzupełnieniu) należy zaś uznać za kompletne. Brak też podstawy prawnej do przeprowadzenia badań jakości wody w cieku [...], skoro są to wody pozaklasowe. Wymóg określenia stanu i składu ścieków dotyczy bowiem tylko tych ścieków, które mają być wprowadzone do wód lub ziemi (art. 132 ust. 5 pkt 1d i 1e Prawa wodnego). Organ administracji nie ma też obowiązku powołania biegłego celem weryfikacji przedłożonego operatu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 103/08, LEX nr 574632). Brak też podstawy prawnej do odmowy udzielenia pozwolenia we wnioskowanym zakresie, nawet gdyby w istocie do cieku wprowadzono ścieki bytowe (sanitarne), jak zarzuca skarżąca. Wnioskodawcy nie można bowiem obciążać skutkami nielegalnego działania innych podmiotów. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zabrania wprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych, a także wprowadzania ścieków opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Jednak obowiązek kontroli jakości odprowadzonych ścieków oraz kontroli przestrzegania warunków odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wyegzekwowanie tych obowiązków nie jest możliwe w toku postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Stąd też zaskarżona decyzja nie narusza art. 9-12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Nie sposób dopatrzeć się także naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232). Wszak przedmiotem niniejszego postępowania nie jest pozwolenie na budowę zakładu stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Gdy zaś idzie o kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), to zadania te należą do gminy (art. 9u tej ustawy). Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczyło zaś wód opadowych i roztopowych, powstałych w wyniku spływu z terenu jezdni, chodników i zabudowy z rejonu ul. [...]. Powołanie biegłego celem oceny zagrożenia dla ludzi i środowiska jest zatem zbędne, skoro dokonano analizy laboratoryjnej tych ścieków, na które udzielono pozwolenia. O ile zaś do rowu odprowadzane są inne ścieki, to likwidacja nielegalnego stanu należy do obowiązku gminy. Nie jest też uzasadniony zarzut braku możliwości wykonania pkt 2 decyzji. Kwestia dostępu do rowu celem utrzymania należytego stanu koryta i wykaszania brzegu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, jako że na tym etapie podmiot ubiegający się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest zobligowany do legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości. Wymogu takiego nie przewiduje art. 131 ustawy – Prawo wodne (wyjątek dotyczy wprowadzania ścieków przemysłowych, co nie dotyczy niniejszej sprawy). Przepisy art. 123 ust. 2 i 3 tej ustawy, przesądzają też, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości (vide: wyroki tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2882/02 i II SA/Ka 2883/02). Zatem dopiero do realizacji uprawnienia niezbędne jest uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości. Dla wyniku niniejszej sprawy bez znaczenia jest też podniesiona w toku rozprawy sądowej okoliczność, że skarżącą wezwano do wykoszenia suchej trawy z terenu jej działki. Nie ma to bowiem żadnego związku z obowiązkami utrzymania samego rowu, który zajmuje tylko część jej działki. Chybiony jest też zarzut braku naniesienia rowu na mapy geodezyjne. Wymogi operatu wodnoprawnego reguluje bowiem przepis art. 132 Prawa wodnego. Część graficzna operatu winna zawierać m. in. zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu (art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy). Wymagany dokument został zaś przedłożony na wezwanie organu. Kwestia bezprawnego usunięcia znaków granicznych nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Obowiązek ich utrzymania obciąża właściciela nieruchomości, a nie – podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne. Podobnie, ocena legalności budowy obiektów na działce skarżącej należy do organów nadzoru budowlanego. Pominięcie jej w postępowaniu o pozwolenie na odbudowę koryta cieku, mogło zaś skutkować wdrożeniem postępowania wznowieniowego na żądanie skarżącej (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności i obniżenia wartości działki skarżącej oraz korzystania z niej, należą zaś do drogi postępowania przed sądem powszechnym, jako że mają charakter cywilnoprawny. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, ze udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Uwzględnienie sprzecznych interesów stron możliwe jest jedynie na gruncie przesłanek ustawy – Prawo wodne. Gwarancje osób trzecich stanowi też określony w decyzji cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Zaskarżona decyzja zawiera zaś elementy, wskazane w art. 128 ust. 1 Prawa wodnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego, wyjaśnić przyjdzie, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności, czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę względów natury społecznej, czy osobistej. Nie oznacza to jednak pozbawienia skarżącej ochrony prawnej. Jednak dochodzenie jej roszczeń możliwe jest wyłącznie w odrębnych postępowaniach. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.