II SA/Gl 1129/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Marszałek Województwa [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...]roku, nr [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazane zostały art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., a w sentencji orzeczenia organ stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu. Przedmiotowa decyzja została wydana w związku z wnioskiem "A" Spółki z o.o. w R.(dalej [...] w R.) z dnia [...]roku. We wniosku tym, uzupełnionym następnie pismami z dnia [...]roku i [...]roku, [...] w R. wystąpiło o wznowienie kilkunastu postępowań w sprawie zmiany terminu odroczenia płatności podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska zakończonych ostatecznymi decyzjami Marszałka Województwa [...] (w tym m. in. decyzją z dnia [...]roku, nr[...]). Wskazać tutaj należy także, że postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało także wniosek [...] w R. o wznowienie przedmiotowego postępowania, który został zawarty w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]roku, nr [...]. Nota bene w piśmie z dnia [...]roku strona wystąpiła także o wznowienie kilkunastu innych postępowań zakończonych decyzjami SKO w K., którymi utrzymane zostały w mocy decyzje Marszałka Województwa [...] odmawiające zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., szeregu decyzji odraczających terminy płatności podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Wspomnianą na wstępie ostateczną decyzją z dnia [...]roku, nr [...] Marszałek Województwa [...]odroczył do dnia [...]roku termin płatności, przez [...] w R. podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w [...]roku, z tytułu wprowadzania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ścieków do wód. Domagając się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]roku [...] w R. powołało się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oświadczając, że zasadniczym argumentem przemawiającym za wznowieniem postępowania jest informacja, iż przed dniem [...]roku nie posiadało zaktualizowanego harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, uwzględniającego zerwany kontrakt na wykonawstwo realizowanego przez miasto R. programu "Oczyszczanie ścieków – R." obejmującego m.in. modernizację istniejącej oczyszczalni ścierw "B" oraz budowę transportu ścieków do tej oczyszczalni i likwidacji wylotów ścieków nieczyszczonych wprowadzanych bezpośrednio do wód. Zgodnie z art. 318 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) aby wniosek o odroczenie płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, oparty na przepisie art. 317 ust 1a tej ustawy, mógł zostać rozpatrzony musi zostać do niego dołączony harmonogram realizacji przedsięwzięcia. [...] jako podmiot nie będący stroną realizowanego przez miasto programu nie miał możliwości ingerencji w terminowość realizowanych prac, a także w opracowanie nowego harmonogramu prac uwzględniającego zerwany przez "C" S.A. kontrakt. W związku z koniecznością opracowania nowej dokumentacji postępowań przetargowych przed dniem [...]roku nie został rozstrzygnięty żaden przetarg na realizacje opisanego zadania, a wybór nowego wykonawcy nastąpił dopiero w dniu [...]roku. Z tego też powodu nie można było wcześniej stworzyć realnego programu realizacji przedsięwzięcia oraz dokonać korekty wniosku o zmianę terminu odroczenia płatności podwyższonych opłat. Uzasadniając swoją decyzję z dnia [...]roku, nr [...], Marszałek Województwa [...] stwierdził, że zarówno pismo [...] z dnia [...]roku, stanowiące odwołanie od decyzji z dnia [...]r. odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...]roku, jak i pismo z dnia [...]roku zostały złożone przez stronę z uchybieniem miesięcznego terminu, o jakim jest mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...] w R. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania w dniu [...] roku. Datę tę wskazała sama Spółka w piśmie z dnia [...] roku uzupełniającym złożony wniosek. Okoliczność ta obliguje zaś organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji [...] w R. zarzuciło brak jej uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wskazało na skomplikowany stan faktyczny sprawy stwierdzając, że ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji stanowi samoistną przesłankę wznowienia postępowania. Ponownie podkreśliło, że wiadomość o rozstrzygnięciu przetargu uzyskało w dniu [...]roku, a decyzja z dnia [...]roku uzyskała walor ostateczności w dniu [...]roku. Jednocześnie [...]podniósł, że okolicznością tą uzasadnił swój wniosek z dnia [...]roku, w którym domagał się zmiany decyzji z dnia [...]roku. Tym samym to właśnie ten ostatnio wskazany wniosek powinien zostać uznany jako podanie o wznowienie postępowania bez względu na jego treść i redakcje petitum. O charakterze prawnym wniosku winna bowiem przesądzać jego merytoryczna treść. Decyzją z dnia [...]roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że decyzją z dnia [...]roku, nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...]roku. W odwołaniu od tej decyzji strona zawarła wniosek o zmianę tej decyzji poprzez zmianę terminu odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty z dnia [...]roku na dzień [...]roku. SKO po przeprowadzeniu postępowania wstępnego ustaliło, że jest to wniosek strony o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]roku, nr [...] i postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...] przekazało przedmiotowy wniosek Marszałkowi Województwa [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w sprawie niedopuszczalne było wznowienie postępowania z uwagi na złożenie żądania przez stronę z uchybieniem terminu. W jego ocenie organ I instancji prawidłowo wykazał, że strona uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, bowiem o okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu [...]roku, a wniosek o wznowienie sformułowała w odwołaniu z dnia [...]roku. Odnosząc się do argumentu [...], że wniosek o wznowienie postępowania zawarty został już w piśmie z dnia [...] roku (złożonym do organu I instancji w dniu [...]roku) SKO stwierdziło, że organ I instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją orzekał w warunkach związania wynikających z postanowienia SKO przekazującego sprawę do rozpatrzenia temu organowi. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] w R. domagało się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne uznanie, że podanie o wznowienie postępowania nie zostało złożone w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Ponadto skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez błędne przyjęcie, że nie złożyło ono wniosku o zmianę decyzji w materii dotyczącej terminu odroczenia płatności podwyższonej opłaty - z dnia [...]roku na dzień [...]roku - przed upływem terminu określonego w decyzji o odroczeniu. Uzasadniając te zarzuty przedsiębiorstwo wskazało, że zaskarżona decyzja nie ma uzasadnienia prawnego i faktycznego. Ujawnienie nowych okoliczności stanowi bowiem samoistną przesłankę wznowienia postępowania, a nie ulega wątpliwości, że taką okolicznością mogącą wpłynąć na treść decyzji było powzięcie przez stronę skarżącą wiadomości o rozstrzygnięciu przetargu na realizację zadnia "Budowa kanalizacji w zlewni oczyszczalni <"B" > – I etap". Wiadomość o zaistnieniu tej okoliczności skarżące przedsiębiorstwo powzięło w dniu [...]roku, a w dniu [...]roku złożyło wniosek (pismem z dnia [...]r. – przyp. Sąd) o zmianę decyzji Marszałka Województwa z dnia [...]roku. Wniosek ten uzasadniło zaistnieniem nowej, wyżej opisanej, okoliczności. Z tego względu pismo to należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania bez względu na jego treść i redakcję petitum. O charakterze tego pisma powinna bowiem decydować jego treść wyczerpująca przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tego względu należało uznać zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji jako niewłaściwy. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Kolegium uznało za całkowicie chybiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazało, że organ I instancji prawidłowo wykazał uchybienie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania strona dowiedziała się w dniu [...]roku, a wniosek o wznowienie postępowania złożyła w piśmie z dnia [...]roku. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie wymaganym przepisami prawa. Odnosząc się do poglądu [...] w R. dotyczącego interpretacji jego pisma z dnia [...]roku SKO uznało go za nie do przyjęcia. Pismo to było bowiem wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...]roku i wymagało uzupełnienia do czego strona została wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przez Marszałka Województwa [...]. Wobec zaś nieuzupełnienia tych braków w terminie zostało ono pozostawione przez organ bez rozpoznania. Zatem pismo to było bezskuteczne i nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Kolegium zauważyło ponadto, że nie można przyjmować odmiennej treści podań wnoszonych przez strony, jeżeli są one jasno sformułowane i z których wynika bezsporne żądanie stron. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska Kolegium stwierdziło, że przedmiotem postępowania nie była zmiana terminu odroczenia płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska lecz dopuszczalność wznowienia i terminowość złożenia podania o wznowienie postępowania. Dodatkowo wyjaśniło, że także zgłoszenie wniosku o odroczenie terminu płatności podwyższonej opłaty nastąpiło już po dniu [...] roku, a zatem po upływie terminu, w którym opłata ta winna zostać uiszczona. Termin ten określony w decyzji z dnia [...]roku ma natomiast charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Chybiony wreszcie zdaniem SKO był zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w decyzja w ocenie składu orzekającego nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, a tylko w takim przypadku Sąd był władny ją uchylić, czy stwierdzić jej nieważność. Taki zakres orzekania sądów administracyjnych wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty należy na wstępie wyjaśnić, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie była kwestia dopuszczalności odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w [...] roku, lecz odmowa wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku, którą odroczono termin tej płatności na dzień [...]roku. Dodatkowo jeszcze, w związku z wielotorowością toczących się postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych inicjowanych przez stroną skarżącą, sprecyzować trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd skontrolował legalność decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], którą po rozpatrzeniu wniosku [...] w R. z dnia [...]roku odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...]roku. Z tego też względu Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie mógł odnieść się merytorycznie do zarzutu dotyczącego błędnego zakwalifikowania pisma strony skarżącej z dnia [...]roku, które wpłynęło do Marszałka Województwa [...] w dniu [...]r. i zostało pozostawione przez organ bez rozpoznania. Przechodząc po tych koniecznych uwagach wstępnych do analizy prawnej zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na który powołało się [...] w R. , jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydal decyzję. Złożenie przez stronę podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wznowienia, które kończy się albo opartym na przepisie art. 149 § 1 k.p.a. postanowieniem o wznowieniu postępowania, albo decyzją odmawiającą wznowienia postępowania. W orzecznictwie istnieje zgodność poglądów, że we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego organ administracji winien badać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 czy art. 145 a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99, [w:] ONSA 2001/4/179, POP 2002/1/2) oraz wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 roku, II OSK 1747/07, [w:] LEX nr 484887). W tej fazie postępowania organ może się wypowiadać się zatem jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, bowiem stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku jednak ujawnienia w postępowaniu wstępnym, że podanie o wznowienie nie wskazuje na przesłanki przewidziane w art. 145 § 1, bądź art. 145a § 1 k.p.a. lub nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, w: Samorząd Terytorialny 1997, nr 11, poz. 62 oraz z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, w: ONSA 1999, nr 2, poz. 53). Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że jedną z przeszkód nie pozwalających na wznowienie, na żądanie strony, postępowania administracyjnego jest niedochowanie przez nią terminu zgłoszenia tego żądania i jednocześnie brak podstaw do przywrócenia tego terminu. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 148 § 1 k.p.a. strona winna wnieść podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tej zasady ustawodawca wprowadził dwa wyjątki (w art. 148 § 2 i w art. 145a § 2 k.p.a.), które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że organ administracji obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, [w:] Lex nr 275519; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., I SA/Wa 1740/07,[w:] LEX nr 489207; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Gd 18/08, [w:] LEX nr 4000689). Z uzasadnienia złożonego przez [...] w R. odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] sporządzonego w dniu [...]roku oraz z uzasadnienia wniesionej skargi wynika niezbicie, że informację o zaistnieniu w sprawie przesłanki w oparciu, o którą przedsiębiorstwo domagało się wznowienia postępowania administracyjnego, jego kierownictwo powzięło już w dniu [...]roku. Miało to zatem miejsce na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]roku. W świetle przywołanych okoliczności należy więc przyjąć, że wniosek strony skarżącej, w którym domagała się ona wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...]roku, nr [...], został wniesiony z uchybieniem terminu miesięcznego o jakim jest mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).