II SA/Gl 1129/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 30 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki wkładu pieniężnego stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 12 marca 2024 r. Wojewoda Śląski, działając w oparciu o art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 z późn. zm., dalej: u.s.g.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 30 września 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki pod firmą M. Spółka z o.o. z siedzibą w P. wkładu pieniężnego w kwocie 100.000 zł (dalej: uchwała), wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w całości jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Na wstępie uzasadnienia skargi wskazał, że uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 30 września 2021 r. W ocenie organu nadzoru żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna do podjęcia uchwały, ani też żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zawiera upoważniania dla Rady Miasta do podjęcia zaskarżonej uchwały. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. wynika, iż powyższe upoważnienie nie przyznaje radzie prawa do określenia zasad obejmowania udziałów, jak i wnoszenia wkładów do spółek, a tym bardziej podejmowania uchwał indywidualnych w tych sprawach. Jednocześnie w sprawie nie zachodzi wyjątek, gdy przedmiotem aportu jest nieruchomość. Zdaniem organu nadzoru brak było podstaw do podjęcia przez Radę uchwały w sprawie wyrażenia zgody na pokrycie obejmowanych udziałów wkładem pieniężnym. Decyzja w tym przypadku pozostawiona została przez ustawodawcę organowi wykonawczemu, Prezydentowi Miasta, jako czynność dokonywana w ramach gospodarowania mieniem komunalnym (por. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zauważył, że odmiennie niż na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym (art. 12 pkt 8 lit. g) oraz ustawy o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit. e) ustawodawca wyłączył spod kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach wnoszenia wkładów jak i obejmowania udziałów i akcji. Mimo kolejnych nowelizacji, nie dokonał zmiany treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. i nie rozszerzył katalogu spraw wymienionych w tym przepisie o inne sprawy, jak wnoszenie wkładów, obejmowanie udziałów i akcji czy też podnoszenie kapitału zakładowego. Zaznaczył też, że powołana w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, uchwała Nr [...] Rady Miasta P., nie zawiera wymogu uzyskiwania przez Prezydenta Miasta zgody Rady na objęcie udziałów w spółce, ani też upoważnienia dla Rady do wyrażania zgody na dokonanie takiej czynności, a nawet sformułowanie takiego upoważnienia pozostawałoby bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Podstawą prawną do podjęcia uchwały nie jest także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., zawierający upoważnienie dla rady miasta do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, ponieważ uchwała dotyczyła istniejącej już spółki, której jedynym udziałowcem jest gmina P., zatem nie można uznać, że na mocy zaskarżonej uchwały Gmina przystąpiła do spółki, której już była udziałowcem, ani tym bardziej, że ją utworzyła. W ocenie organu nadzoru, uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Gmina P., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik podkreślił, że spór ma obecnie charakter historyczny, a samo stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zniweczy skutku jakim było wyrażenie przez radę gminy zgody dla przedsięwzięcia, które zostało już zrealizowane. Rada sprostała obowiązkowi wykazania istnienia normy kompetencyjnej uprawniającej ją do działania, jednak w związku z kwestionowaniem przez Wojewodę prawidłowości podejmowania tego typu uchwał, począwszy od roku 2022, uchwały zawierające zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego i objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym, nie są już podejmowane przez Radę Miasta. Dalej pełnomocnik wyjaśnił, że od 2011 roku podejmowała uchwały zawierające wyrażenie zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółek komunalnych w przypadku, gdy udziały były pokrywane wkładem pieniężnym. Praktyka ta wynika z treści § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 27 października 2011 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P., zgodnie z którym "zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego" wymaga zgody Rady Miasta P. W tym okresie, Rada Miasta podjęła kilkadziesiąt uchwał o podobnej treści. W jednostkowych przypadkach nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Pełnomocnik zaznaczył, że z literalnego brzmienia § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 27 października 2011 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały wynikało, że "zgody Rady Miasta P. wymaga zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego", co jest tożsame z obowiązkiem podjęcia przez Radę Miasta uchwały wyrażającej zgodę na taką czynność, dokonywaną następnie przez Prezydenta Miasta. W pojęciu "określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta", o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., mieściło się także określenie zasad wnoszenia udziałów do spółek komunalnych w taki sposób, że zgody rady gminy wymaga każdorazowe objęcie przez gminę udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki komunalnej i pokrycie tych udziałów wkładem pieniężnym. Prezydent mógł nie skorzystać z udzielonej zgody, nie dokonać podwyższenia kapitału zakładowego i nie objąć udziałów. Pełnomocnik zgodził się ze stanowiskiem, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał, ale upoważnienie to zawarte jest w niezakwestionowanej uchwale Rady Miasta Nr[...]. Końcowo zaznaczył, że również z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. można wywieźć kompetencję Rady Miasta do podjęcia zaskarżonej uchwały, a w każdym razie stanowi to co najmniej podstawę do przyjęcia, że Rada Miasta nie naruszyła prawa w sposób istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i pkt 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 30 września 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki pod firmą M. Spółka z o.o. z siedzibą w P. wkładu pieniężnego w kwocie 100.000 zł, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym oraz § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 27 października 2011 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2011 r., Nr 276, poz. 4624 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 zaskarżonej Uchwały, wyrażono zgodę na objęcie przez Gminę P. 200 udziałów o wartości nominalnej 500 zł każdy udział, o łącznej wartości 100.000 zł w podwyższonym kapitale zakładowym spółki pod firmą M. w P. Spółka z o. o. z siedzibą w P., wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców KRS pod numerem [...] i pokrycie tych udziałów wkładem pieniężnym. W § 2 powierzono wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta P. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g). Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., wyłączającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu jest natomiast art. 94 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przywołana regulacja ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy – sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 lub jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, upłynął termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g., uprawniający organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały oraz termin określony w art. 94 ust. 1 tej ustawy stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Zaskarżona uchwała została podjęta dnia 30 września 2021 r. i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jak wynika z omawianych regulacji, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Przepis nie definiuje jednak tych rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Odnotowania także wymaga, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną - art. 7 Konstytucji (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1468/21, z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1560/21). Kontrola legalności zaskarżonej Uchwały wykazała, że skarga Wojewody ma uzasadnione podstawy albowiem Uchwała ta w sposób istotny narusza prawo. Zakres działania i zadania należące do właściwości organów gminy, wyznaczają co do zasady przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy, z uwagi na to, że zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę prawną określenia granic aktywności tych organów. Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 u.s.g. W odniesieniu do tej regulacji dostrzec należy, że wyłączna właściwość rady gminy oznacza zastrzeżenie dla niej kompetencji do podejmowania określonych działań z zakazem przekazania przyznanych w tym zakresie uprawnień innym organom, czy też wchodzenia w kompetencje innego organu. Jeśli określone działania nie mieszczą się w ramach kompetencji rady, nie jest ona uprawniona do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają bądź wyłączają kompetencje innych organów, przyznanych im w drodze ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] z dnia 27 października 2011 r. stanowi, iż zgody Rady Miasta P. wymaga m.in. zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g mówi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Z kolei w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Do zadań organu wykonawczego należy natomiast gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Zagadnienie wyrażenia przez Radę Miasta P. zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym, było już przedmiotem analizy tut. Sądu. Jak zasadnie zauważono w zapadłych rozstrzygnięciach, z porównania przywołanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do podejmowania uchwał w sprawach tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także ustalania ogólnych zasad gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania bądź zbywania udziałów i akcji. Samo gospodarowanie tym mieniem należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. ani też art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawierają upoważnienia dla rady do uregulowania tych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie, co do podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta (burmistrza, prezydenta). Badana uchwała stanowi natomiast indywidualną zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego spółki poprzez objęcie udziałów, a co za tym idzie nie wypełnia dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Jedynym udziałowcem istniejącej już Spółki jest Gmina P., a w takiej sytuacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. również nie znajduje zastosowania. Nie można zatem tu mówić o "przystępowaniu" do Spółki już w 100% należącej do Gminy i tym bardziej o "tworzeniu" takiej istniejącej Spółki. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje fakt podjęcia przez Radę Miasta ww. uchwały Nr [...] z dnia 27 października 2011 r. Akt podustawowy nie może modyfikować skutecznie zasad wynikających z aktów wyższego rzędu. Przepisy ustawowe z kolei nie zawierają upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny kwestii zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta (burmistrza, prezydenta). Oznacza to, że rada nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. W badanej Uchwale doszło więc do naruszenia przez Radę Miasta kompetencji organu wykonawczego gminy, przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Sąd rozpoznaje tu konkretną sprawę, zatem nie może uwzględnić faktu, że podobnych uchwał wydano w przeszłości wiele, a części z nich Wojewoda nie kwestionował (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1468/21, z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1560/21, z dnia 15 października 2021 r sygn. akt II SA/Gl 1050/21). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Jedynie na marginesie zaznaczyć trzeba, że powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 193/10 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1917/10 (w którym wyjaśniono m.in., że "przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f nie mógł stanowić podstawy prawnej zakwestionowanej uchwały", "błędne jest stanowisko, że uchwała odnosiła się w istocie do kwestii przystąpienia do spółki rozumianego jako ewentualne zwiększenie udziałów wspólnika w spółce."). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.