II SA/Gl 1137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. H. K. wystąpiła o zameldowanie jej wraz z czwórką dzieci oraz konkubentem (sprawa konkubenta R. K. została przez organ rozpoznana odrębnie) na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w Z. podając, iż w lokalu zamieszkuje od [...] r. W uzasadnieniu strona wskazała, że bez meldunku nie może załatwić "dotacji" i opłacać czynszu. Grozi jej też wyrzucenie "na ulicę". Zawiadomieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta Z. powiadomił wnioskodawczynię oraz Górniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "A" o wszczęciu postępowania w przedmiocie zameldowania H. K. wraz z dziećmi. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006, Nr 139, poz.993) orzekł o zameldowaniu H. K. wraz z dziećmi na pobyt stały w ww. lokalu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że oględziny przedmiotowego lokalu przeprowadzone w dniu [...]r. przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w Z. wykazały, że H. K. zamieszkuje w tym lokalu, posiada w nim swoje rzeczy osobiste, nocuje, stołuje się i prowadzi w nim swoje gospodarstwo domowe. Powyższe ustalenia świadczą o tym, że w przedmiotowym lokalu znajduje się centrum życiowe H. K. W konsekwencji, zdaniem organu, H. K. spełniła przesłankę wynikającą z art.10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych co uzasadnia jej zameldowanie. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wyrażające niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, wniosła Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzuciła naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 47 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez zameldowanie H. K. wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu, w konsekwencji wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, że orzekający organ nie uwzględnił faktu, że Spółdzielnia nigdy nie wyraziła zgody na zameldowanie H. K. wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu. Nadto lokal został zajęty przez rodzinę w sposób bezprawny, a Spółdzielnia nie może korzystać z przysługujących jej praw właściciela i dysponować przedmiotowym mieszkaniem. Próba wyprowadzenia osób bezprawnie zajmujących lokal w asyście policji nie powiodła się. Zameldowanie H. K. stanowiłoby legalizację bezprawnego stanu. Nie można powoływać się na przesłankę "centrum życiowego" wyżej wymienionej w sytuacji, gdy lokal został zajęty bezprawnie bez zgody właściciela, a Spółdzielnia podjęła próbę usunięcia nielegalnych mieszkańców. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i zgromadzone w jego trakcie dowody wskazując następnie, iż ze względu na brak potwierdzenia na formularzu "zgłoszenie pobytu stałego" faktu zamieszkiwania ww. osób pod wskazanym adresem przez właściciela, organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy ww. osoby faktycznie zamieszkują w lokalu przy ul. [...] w Z. Przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny lokalu wykazały, że H. K. zamieszkuje wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu oraz posiada w nim zgromadzone rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe. Ww. lokal stanowi jej centrum życiowe – H. K. nocuje w nim, stołuje się i prowadzi gospodarstwo domowe. Fakt zamieszkiwania H. K. wraz z dziećmi w spornym mieszkaniu potwierdziła przesłuchana w charakterze świadka w dniu [...]r. sąsiadka – D. M., która zeznała do protokołu, że H. K. wraz z dziećmi oraz R. K. zamieszkują w przedmiotowym lokalu. Świadek widuje ich w okolicy budynku. Ponadto pełnomocnik Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Z. nie kwestionuje faktu zamieszkania ww. osób w przedmiotowym lokalu, a jedynie jego legalność. W odpowiedzi na zarzuty dotyczące bezprawnego zameldowania H. K. wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu Wojewoda wyjaśnił, że nie można od osób podlegających zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (Dz. U. 2002, Nr 78, poz. 716) uznał niekonstytucyjność przepisu dotyczącego związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu oraz wypowiedział się jednoznacznie za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych. Wojewoda wskazał nadto, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie meldunkowej nie bada kwestii związanej z uprawnieniem, bądź też utratą uprawnienia do lokalu. Chcąc usunąć uczestnika postępowania z przedmiotowego lokalu odwołujący winien wystąpić z powództwem do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu. Egzekucja wyroku orzekającego eksmisję będzie aktem równoznacznym z ustaniem pobytu osoby wyeksmitowanej w tym lokalu w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pismem z dnia [...] r. działająca przez pełnomocnika GSM "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 10 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. orzekającej o zameldowaniu H. K. wraz z dziećmi na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. Zarzucił nadto niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółdzielni podniósł, iż decyzja Wojewody [...] jest niesłuszna i sprzeczna z prawem. Organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. nie uwzględnił faktu, że stanowisko takie generuje bezprawne zajmowanie lokali mieszkalnych i popiera bezprawność takich zachowań. Działania takie prowadzą z kolei do wszczynania w przyszłości postępowań eksmisyjnych oraz orzekania o przyznaniu lokalu socjalnego. Brak z kolei możliwości przydzielenia lokalu socjalnego przez Gminę powoduje nielegalne zajmowanie lokalu, często na długie lata. Tego typu decyzję przeczą zasadzie praworządności oraz istocie państwa prawa i prowadzą do nielegalnych zajęć lokali. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Obie bowiem decyzje wydane zostały z naruszeniem, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. Wydane przez organ I i II instancji decyzje wydane zostały nadto z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż niewątpliwym jest, jak się wydaje, że wnioskodawczyni, H. K. wraz z rodziną przebywa w przedmiotowym lokalu, stanowiącym własność Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Świadczą o fakcie tym oględziny lokalu i pozyskane przez organ zeznanie sąsiadki, a także pisma Spółdzielni. Fakt przebywania w lokalu, wbrew twierdzeniom organów, nie zawsze jest jednak okolicznością wystarczającą do dokonania zameldowania. Zważyć w tym miejscu należy, iż w odwołaniu od orzekającej o zameldowaniu decyzji Prezydenta Miasta Z. GSM "A" wskazała, że lokal został przez H. K. i jej rodzinę zajęty w sposób cyt. "bezprawny", a Spółdzielnia na zajęcie lokalu nie wyraziła zgody. Spółdzielnia wskazała nadto, że podjęła próbę wyprowadzenia osób bezprawnie zajmujących lokal z mieszkania w asyście policji jednak próba ta nie powiodła się. Rozpoznający odwołanie Wojewoda [...], jak wynika z akt sprawy, nie wezwał Spółdzielni do dodatkowych wyjaśnień, nie podjął też żadnej innej czynności mającej na celu wyjaśnienie w jaki sposób rodzina zajęła lokal i czy istotnie uczyniono to w sposób określony w odwołaniu jako "bezprawny" (np. za pomocą czynu stanowiącego przestępstwo) czy też określenia tego Spółdzielnia użyła w innym znaczeniu. Nie wyjaśniono też dlaczego nieskuteczna okazała się wspomniana w odwołaniu akcja policyjna. Jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej Wojewoda zarzut Spółdzielni całkowicie zbagatelizował, uznając, że nie ma on znaczenia dla kwestii zameldowania. Zdaniem bowiem Wojewody cyt. "skoro Pani H. K. wraz z dziećmi zajmuje lokal przy ul. [...] w Z. z zamiarem stałego w nim pobytu to organ powinien zrealizować wolę ustawodawcy wyrażoną w ww. przepisie". Jak stwierdził bowiem organ II instancji "zastrzeżenia właściciela nieruchomości /.../ nie mają żadnego znaczenia. Nie można od osób podlegających zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. /.../ uznał niekonstytucyjność przepisu dotyczącego związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu. /.../ Za niedopuszczalne zostało też uznane wymaganie od osoby podlegającej zameldowaniu, zgody na tę czynność, udzielonej przez właściciela lokalu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy". Wyrażonej przez organ tezy, iż wystarczy sam li tylko fakt zajęcia lokalu i towarzysząca zajęciu temu chęć pozostania w nim aby, niezależnie od okoliczności towarzyszących pobytowi, uzyskać w lokalu tym zameldowanie Sąd zdecydowanie nie podziela, a powoływanie się w tej mierze na wyrok Trybunału uważa za niewłaściwe albowiem tak szerokiej tezy Trybunał nie wypowiedział. Choć bowiem istotnie zgoda właściciela lokalu na zameldowanie osoby przebywającej w nim, jak i posiadanie przez osobę taką tytułu prawnego do lokalu nie stanowią niezbędnych przesłanek zameldowania to jednak sposób zajęcia lokalu przez osobę w nim przebywającą bezwzględnie musi zostać zbadany, wyjaśniony i oceniony przed dokonaniem zameldowania. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, a tezy te Sąd w całej rozciągłości podziela, nielegalne przebywanie w lokalu, gdy podejmowane są środki prawne w celu odwrócenia tego stanu rzeczy (usunięcia z lokalu) nie może stanowić podstawy do uznania, że dana osoba "zamieszkuje" w lokalu, co jest warunkiem zameldowania. Co prawda spełniony jest wówczas warunek pierwszy zameldowania – tj. przebywanie w lokalu, jednakże nie można uznać, że urzeczywistniony jest "zamiar stałego przebywania", bowiem oceniając tę przesłankę nie można abstrahować od uwarunkowań faktycznych sprawy. Nie chodzi więc wyłącznie o subiektywną chęć, zamiar, czy intencję. Te kwestie muszą być bowiem odniesione do uwarunkowań faktycznych sprawy. O ile podejmowane są kroki prawne w celu usunięcia osoby zajmującej lokal bez tytułu prawnego, nie można uznać, iż jej zamiar stałego przebywania jest odzwierciedlony przez okoliczności faktyczne sprawy. Taka wykładnia przepisów prowadziłaby do konieczności zameldowania każdej osoby, która objęła przemocą lokal, do którego nie dysponuje tytułem prawnym, do czasu doprowadzenia do jej usunięcia z lokalu. – por w tej mierze wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2173/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 521/10. Jak podkreśla się w orzecznictwie instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego; nie można przecież czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem – por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1069/07, wyrok NSA z dnia 5 maja 1997 r. sygn. akt V SA 1739/96 wyrok NSA z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 773/06. W żadnej mierze prawo administracyjne nie może bowiem "nagradzać" poprzez instytucję zameldowania osób, które np. przemocą, w sposób przestępczy wdarły się do lokalu. W konsekwencji, skoro orzekające w sprawie organy podniesionego przez Spółdzielnię zarzutu bezprawnego zajęcia mieszkania oraz okoliczności wspomnianej akcji policyjnej nie zbadały, a tym samym nie ustaliły czy zarzut ten był uzasadniony to w efekcie wydane rozstrzygnięcia uznać należy za co najmniej przedwczesne wydane bez wyjaśnienia kluczowych w sprawie okoliczności. Zbadania okoliczności, o których mowa, oraz ich oceny Sąd nie może zaś dokonać samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś samodzielne badanie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia także z drugiej przyczyny bezwzględnie musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zważyć bowiem należy, iż w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydent Miasta Z. orzekł o zameldowaniu H. K. cyt. "wraz z dziećmi" nie wskazując ani w osnowie, ani w uzasadnieniu decyzji imion i nazwisk meldowanych dzieci. W konsekwencji nie wiadomo ani ile osób zostało z mocy decyzji zameldowanych, ani jakie są ich dane osobowe. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie przewiduje natomiast możliwości zameldowania w lokalu nieznanej, nie sprecyzowanej przez organ liczby osób o nieznanych nadto imionach i nazwiskach. Ponownie rozważając wniosek o zameldowanie koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej braków i niejasności, a kolejne wydane w sprawie rozstrzygnięcie bądź rozstrzygnięcia uwzględniać winny wyrażone powyżej oceny prawne i odpowiadać winny wskazanym wyżej normom. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).