II SA/Gl 1137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z 30 sierpnia 2013 r. "A" S.A. z siedzibą w W. zwróciła się do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Imielinie, oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2 o łącznej powierzchni 5600 m2, stanowiącej własność K. S. i J. S. - poprzez zezwolenie "A" S.A. na realizację inwestycji pn.: Remont gazociągu [...] na odcinku od ul. [...] do układu zasuw [...] w I. Jako podstawę prawną wniosku podano art. 113, art. 114, art. 124 i art. 124a u.g.n. oraz podniesiono, iż rokowania z K. S. i J. S. o dobrowolne udostępnienie nieruchomości nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Do wniosku załączono dokumentację dotyczącą rokowań i realizowanej inwestycji. Po rozpatrzenia wniosku Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] r. znak [...], na podstawie art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) orzekł o ograniczeniu na okres 6 miesięcy sposobu korzystania z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie "A" S.A. na realizację inwestycji pn.: Remont gazociągu [...] na odcinku od ul. [...] do układu zasuw [...] w I. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym przez Radę Miasta I., uchwałą nr [...] z [...] r. Wobec braku zgody K. S. i J. S. na dobrowolne udostępnienie nieruchomości konieczne było wydanie decyzji, bowiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Następnie postanowieniem z [...] r. Starosta sprostował decyzję podając, że prawidłowy jej zapis brzmi: przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Miasta I., uchwałą nr [...] z [...] r. Od decyzji tej K. S. i J. S. złożyli odwołanie, w którym podnieśli, iż "A" S.A. nie wyraziła zgody na ich warunki udostępnienia gruntu, natomiast warunki Spółki są niekorzystne. Wskazali, że gazociąg zaniża wartość nieruchomości i niesie ze sobą niebezpieczeństwo. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może, z urzędu albo na wniosek, ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie ww. prac, które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3 art. 124). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje stosowne odszkodowanie (ust 4 art. 124). W myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń są celami publicznymi. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż organ I instancji ograniczył sposób korzystania z działek nr 1 i nr 2 w następujących okolicznościach: • inwestycja będąca przedmiotem postępowania dotyczy założenia i przeprowadzenia nowej linii gazociągu [...] - zatem stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., • inwestor, tj. "A" S.A., przeprowadziła stosowne rokowania, natomiast właściciele gruntu me wyrazili zgody na dokonanie inwestycji - tym samym wypełniona została przesłanka zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n., • na terenie działek nr 1 i nr 2 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Radę Miasta I. uchwałą nr [...] z [...] r. - zatem nie było potrzeby uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Te części działek nr 1 i nr 2, na których planowany jest gazociąg zgodnie z planem, położone są w 100 % na terenie o symbolu R - oznaczającym tereny rolnicze, ponadto znajdują się one w strefach oznaczonych symbolami SZP-1 (obszar zagrożony podtopieniami) i SZP-2 (obszar potencjalnego występowania zlewisk na skutek osiadań górniczych). Zgodnie z § 25 Rozdziału 11 uchwały plan dopuszcza remonty, przebudowy i rozbudowy istniejącej infrastruktury technicznej na ww. terenie, które należy prowadzić w obrębie linii rozgraniczających dane urządzenia techniczne. Ponadto dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach realizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi, o ile planowane przebiegi nie kolidują z pozostałymi ustaleniami planu. Dla gazociągu [...] – zgodnie z § 22 Rozdziału 9 uchwały – wyznaczony został obszar obsługi o szerokości pasa 70 m (po 35 m od osi linii). Na tym obszarze jest już przeprowadzony stary gazociąg, natomiast przedmiotowa inwestycja - zgodnie z załączoną do wniosku mapą przebiegu gazociągów - ma polegać na ułożeniu nowej linii gazociągu w ww. obszarze. W ocenie organu nadzoru, zapisy planu pozwalają na stwierdzenie, że przewiduje on możliwość usytuowania na działkach nr 1 oraz nr 2 (na której nie będzie gazociągu, lecz będzie ona w obszarze jego oddziaływania) nowego gazociągu [...], który ma zastąpić stary gazociąg o identycznych parametrach - w formie zaproponowanej przez inwestora. W szczególności możliwość taką przewidują przywołane wyżej zapisy § 25 Rozdziału 11 i § 22 Rozdziału 9 uchwały Rady Miasta I. nr [...] z [...] r. Jak wynika z analizy wyrysu ww. planu zagospodarowania przestrzennego i mapy przebiegu gazociągów planowana inwestycja znajduje się w siedemdziesięciometrowym pasie wyznaczonym dla gazociągu [...]. Ponadto gazociągi spełniają rolę strategiczną dla zaopatrzenia ludności w gaz, zatem zgodnie z planem przedmiotowa inwestycja należy do uzasadnionych przypadków, których realizacja mogłaby być prowadzona również poza liniami rozgraniczającymi. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności w ocenie Wojewody [...] ustalenia Starosty [...] są prawidłowe i należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, co za tym idzie słusznie Starosta, decyzją z [...]r. - sprostowaną postanowieniem z [...]r. - udzielił zgody w tym zakresie. Ponadto strony były informowane o wszystkich czynnościach organu, natomiast przed wydaniem zaskarżonej decyzji umożliwiono im - zgodnie z art. 10 § 1 kpa - przeglądanie oraz wnoszenie ewentualnych uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Aczkolwiek decyzja organu I instancji nie została należycie uzasadniona, w ocenie Wojewody, uchybienia te pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, zatem nie mogły skutkować jej uchyleniem. Ponadto Wojewoda naprawił błędy organu wyjaśniając te kwestie w swojej decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii zawartej w odwołaniu, że "A" S.A. nie wyraziła zgody na warunki skarżących, natomiast warunki Spółki były niekorzystne, oraz wskazał, iż organ administracji publicznej nie ma wpływu na negocjacje stron, a brak porozumienia między inwestorem i właścicielami stanowi podstawę do zastosowania administracyjnego trybu i wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Także kwestie dotyczące braku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji obaw i zastrzeżeń co do bezpieczeństwa realizacji inwestycji nie mogły odnieść skutku, gdyż nie mają one wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Nie potwierdził się natomiast zarzut, że zostanie zaniżona obecna wartość nieruchomości, bowiem jak wynika z akt sprawy działki nr 1 i nr 2 wykorzystywane są obecnie na cele rolnicze (grunty orne, pastwiska, łąki i nieużytki), które po realizacji przedmiotowej inwestycji nie zostaną zmienione. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności w ocenie Wojewody [...], mimo wskazanych uchybień, brak jest podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...], bowiem ustalenia organu są prawidłowe, zaś w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, co za tym idzie słusznie udzielono zgody w tym zakresie. Stąd odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego K. S. i J. S. ponowili zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący zaakcentowali, że nie jest prawdą, iż nie wyrazili zgody na remont gazociągu i nie ma możliwości dojścia do porozumienia z nimi. Podtrzymali stanowisko, że nie wyrażają jedynie zgody na służebność notarialną i wpis do księgi wieczystej, co naruszałoby prawo ich własności. Domagali się natomiast należnego odszkodowania z powodu obniżenia wartości ich nieruchomości oraz przesunięcia gazociągu w kierunku cieku wodnego I. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących oświadczył, że podtrzymuje skargę, zawarte w niej wnioski i zarzuty, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie przeprowadzono wymaganych rokowań. Podniósł również, że wbrew stanowisku Wojewody nie uwzględniono faktu, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się zabudowania, gdyż nie przeprowadzono jej oględzin. Dla wykazania tego faktu pełnomocnik złożył wydruk z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości z dnia [...]r. Wreszcie, wskazał na brak precyzyjnego określenia przebiegu spornej inwestycji i w tym względzie odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 76/13. Wskazał również na naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podnieść. Działając z urzędu, sąd administracyjny stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z rażącym naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej. Przepis ten, zacytowany w motywach zaskarżonej decyzji, nie stwarza podstawy prawnej do określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co jest oczywiste z uwagi na cel regulacji. W przypadku realizacji nowej inwestycji celu publicznego, co jest przedmiotem niniejszej sprawy, z istoty nie może być mowy o jakimkolwiek terminie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (użytkownika wieczystego). Założenie i przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość stanowiącą własność innych osób następuje na czas bliżej nieokreślony. Tymczasem utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją Starosty [...] ograniczono sposób korzystania z nieruchomości na okres 6 miesięcy do rozpoczęcia robót budowlanych. Jak się wydaje, organy obydwu instancji pomieszały tryb postępowania o wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 ugn – z trybem, wynikającym z art. 124 b, który to przepis dotyczy udostępnienia nieruchomości na określony czas celem przeprowadzenia remontu, konserwacji i usuwania awarii znajdujących się na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Wówczas istnieje obowiązek określenia terminu udostępnienia nieruchomości (art. 124 b ust. 3 ugn). Być może, pomyłka organów była wynikiem mylnego określenia samej inwestycji jako remont gazociągu [...]. Nie budzi jednak wątpliwości, że chodzi o realizację nowego gazociągu wzdłuż istniejącego. Fakt ten wynika jednoznacznie z pisma inwestora z dnia 30 sierpnia 2013 r., skierowanego do organu I instancji. W takim przypadku nie może być zaś mowy jedynie o czasowym zajęciu nieruchomości na okres samego prowadzenia robót budowlanych, bowiem zajęcie to następuje trwale – poprzez budowę gazociągu. Stąd też brak podstaw prawnych do określenia terminu wykonania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Nadto, sąd administracyjny stwierdził, że organy obydwu instancji zezwalając na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, składającej się z działek nr 1 o pow. 2802 m2 i nr 2 o pow. 2798 m2, nie określiły w żaden sposób, jakiej części nieruchomości dotyczy decyzja, podczas gdy wniosek z dnia 30 sierpnia 2013 r. i dołączona do niego mapa jednoznacznie precyzowały, jakiej części i powierzchni nieruchomości dotyczy. Co więcej, błąd organu I instancji dostrzegł inwestor, wnioskując o uzupełnienie decyzji (pismo z dnia [...]r.). Jednak wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ I instancji, ani też wadliwości decyzji tego organu nie dostrzegł organ odwoławczy. W efekcie, doprowadziło to do sytuacji, że udzielone zezwolenie dotyczy całej nieruchomości, co rodzi dotkliwe skutki dla skarżących w sytuacji, gdy z mocy art. 124 ust. 7 ugn, ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Tego rodzaju działanie organów musi być zatem uznane za rażące naruszenie art. 124 ust. 1 tej ustawy, w sytuacji gdy wniosek dotyczył jedynie niewielkiej części powierzchni obydwu działek, niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia ta jest też o tyle istotna, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, obowiązującym na tym terenie. Ograniczenie sposobu korzystania z całej nieruchomości narusza więc w sposób rażący § 25 planu miejscowego, przywołanego w motywach zaskarżonej decyzji. Zatem zdaniem sądu administracyjnego, decyzje organów obydwu instancji zapadły bez podstawy prawnej, gdy idzie o określenie terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz z rażącym naruszeniem art. 124 ust. 1 ugn – poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie pod budowę gazociągu całej nieruchomości, bez sprecyzowania jakiej części dotyczy. Z tych względów obie decyzje podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 ppsa. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, bowiem skarżący nie złożyli wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 ppsa). Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że dołączone do wniosku dokumenty z rokowań, jednoznacznie wskazują, że skarżący nie wyrazili zgody na wykonanie prac na ich nieruchomości, co potwierdza też treść samej skargi. Wyrażenie zgody obwarowali bowiem niemożliwymi do spełnienia warunkami. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi być uwidocznione w księdze wieczystej, a ewentualna umowa o ustanowienie służebności w formie aktu notarialnego. Co więcej, ze skargi wynika też, że skarżący negują projektowany przebieg nowego gazociągu, domagając się jego odsunięcia w stronę cieku wodnego. Oznacza to, że nie jest możliwe zawarcie umowy pomiędzy stronami, a zatem spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji, określone w art. 124 ust. 3 ugn. Odnosząc się zaś do żądania odszkodowania, wyjaśnić przyjdzie, że tego rodzaju roszczenia nie podlegają rozstrzygnięciu na etapie wydawania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy. Z mocy art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, w takim przypadku starosta wydaje bowiem odrębną decyzję o odszkodowaniu. Nadto, zdaniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie co do zasady spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ugn. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien jednoznacznie określić, jakiej części nieruchomości dotyczy ograniczenie sposobu jej korzystania przez skarżących poprzez precyzyjne oznaczenie przebiegu władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu miejscowego, obowiązującego na tym terenie (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 534/14, LEX nr 1513501). Zbędne jest też przeprowadzenie oględzin nieruchomości, skoro fakt istnienia zabudowań wynika z przedłożonej mapy ewidencyjnej. sw