II SA/Gl 1142/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy N. po przeprowadzeniu postępowania w sprawie weryfikacji czynności materialno-technicznej tj. zameldowania na pobyt stały obecnie skarżącego S. S. pod adresem P. Nr [...], [...] N. w dniu [...] r., orzekł, że czynność ta nie była dotknięta wadą i była zgodna co do stanu faktycznego i prawnego. Jako matrialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 993 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że do zameldowania skarżącego doszło w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie złożonego formularza. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość znajdująca się pod adresem, pod którym nastąpiło zameldowanie skarżącego stanowiła własność jego rodziców do czasu ich śmierci. Skarżący jest jednym ze spadkobierców po swoich rodzicach, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. Od lat nieprzerwanie zamieszkuje pod tym adresem. Odwołanie od tej decyzji wniosła uczestniczka postępowania G. K. – siostra skarżącego. Wskazała, że skarżący został zameldowany bez jej wiedzy i zgody. Posesja oznaczona adresem P. [...] stanowi jej wyłączną własność, albowiem została jej podarowana przez rodziców jeszcze w [...] roku. Nieruchomości, które weszły do masy spadkowej po rodzicach, to wyłącznie grunty orne. Rozpoznając to odwołanie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o anulowaniu czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego pod spornym adresem. Organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest rozstrzyganie o tym, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zameldowania. W postępowaniu tym nie chodzi o to, czy zgłoszenie pobytu odpowiadało wymaganiom formalnym, ale czy zachodzą materialnoprawne warunki obowiązku meldunkowego. Powołując się na art. 9 ust. 1 i ust. 2a ustawy, organ stwierdził, że bezspornym jest w sprawie, iż skarżący w dacie zgłoszenia pobytu nie posiadał żadnego dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do lokalu. W sprawie istniały zatem wątpliwości co do zgłoszonych danych – tytułu prawnego do lokalu. Organ ewidencyjny dokonał zameldowania w dniu [...] r. nie ustalając, czy pobyt skarżącego został potwierdzony przez osobę legitymującą się tytułem właściciela. Z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, że właścicielami spornej nieruchomości w dacie zameldowania byli zmarli rodzice skarżącego. Zaistniały zatem podstawy do anulowania czynności zameldowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że o ile skarżący nadal przebywa pod spornym adresem, to winien złożyć nowy formularz zgłoszenia na pobyt stały, zaś organ ewidencyjny winien przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, które to postępowanie toczy się przed Sądem Rejonowym w M., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje twierdzenia o tym, że jest współwłaścicielem spornej nieruchomości. Darowizna dokonana przez rodziców w [...] r. obejmowała jedynie pole, a nie dom. Ujawnienie prawa uczestniczki postępowania nastąpiło na skutek błędnej dokumentacji geodezyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący dołączył do akt opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji z dnia [...] r. sporządzoną w sprawie przed Sądem Rejonowym w M. na okoliczność, że uczestniczka postępowania nie jest właścicielką spornej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. skarżący podtrzymał skargę. Oświadczył, że w dacie dokonania zameldowania okazał dokumenty potwierdzające własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz jego rodziców. Postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nie zostało jeszcze zakończone. Wniósł dodatkowo zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważenia wymagała kwestia statusu stron w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zameldowanie. W ostatnim czasie orzecznictwo sądów administracyjnych jest rozbieżne w tej kwestii. Z jednej bowiem strony pojawia się pogląd, że podmiot posiadający tytuł prawny, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności zawsze posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu meldunkowym (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Go 77/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 428/08). Z drugiej strony pojawia się pogląd przeciwny, że stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie osoba, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie zameldowania lub wymeldowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/07; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 485/08). Analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że ten ostatnio wymieniony pogląd jest poglądem przeważającym. Spotkać się również można z poglądem pośrednim, który został wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 674/10. W wyroku tym sformułowano stanowisko, w myśl którego ocena interesu prawnego właściciela każdorazowo powinna uwzględniać okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Rolą organu jest badanie, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie właścicielowi lokalu statusu strony. Należy mieć przy tym na uwadze wszelkie okoliczności konkretnej sprawy i rozważyć jakie uprawnienia do nieruchomości mogą przysługiwać temu podmiotowi i jaki wpływ na jego uprawnienia bądź obowiązki może mieć odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu meldunkowym dotyczącym innej osoby. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tego ostatnio powołanego stanowiska. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że organy w sposób nieuzasadniony przyznały przymiot strony w postępowaniu dotyczącym weryfikacji czynności zameldowania G. K. Pomijając kwestię, czy jest ona właścicielką, czy też współwłaścicielką spornej nieruchomości, wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie nie było postępowaniem zmierzającym do realizacji obowiązków określonych w art. 29 ustawy o ewidencji ludności. Tym samym przepis ten nie znajdzie zastosowania jako materialnoprawna podstawa do uznania G. K. za stronę tego postępowania. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji (k. 1 akt administracyjnych). Postępowanie ewidencyjne służy wyłącznie rejestracji stanu faktycznego. W tej sytuacji żaden interes prawny właściciela nieruchomości nie zostaje naruszony. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie narusza bowiem uprawnień do nieruchomości i pozostaje bez wpływu na uprawnienia bądź obowiązki właściciela. Skoro zatem w niniejszej sprawie G. K. nie legitymowała się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 29 ustawy o ewidencji ludności, to nie przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu. W tej sytuacji brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia jej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli odwołanie wnosi podmiot nie będący stroną postępowania, to organ odwoławczy winien jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uczestniczce przyznać status strony w postępowaniu, to i tak zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa. Wskazać bowiem przyjdzie, że zgodnie z art. 2 ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zameldowania, osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Do takiego obowiązku zalicza się m.in. zameldowanie się w miejscu pobytu stałego lub czasowego (art. 4 pkt 1 ustawy). Osobą zobowiązaną do zameldowania na pobyt stały lub czasowy jest osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby (art. 10 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie organ meldunkowy ustalił, że w dacie dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu skarżącego pod spornym adresem, współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się pod tym adresem był m.in. skarżący. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska twierdząc, że w dacie zameldowania skarżący nie dysponował żadnym tytułem do nieruchomości. Wskazać przyjdzie w tym miejscu na całkowicie błędne ustalenie organu odwoławczego, jakoby w tej dacie właścicielami nieruchomości byli rodzice skarżącego. Nieżyjący już wówczas rodzice w żadnej mierze nie mogli być właścicielami nieruchomości. Przy takim ustaleniu właścicielem tej nieruchomości byli spadkobiercy po rodzicach skarżącego. W sprawie jest poza sporem, że do grona spadkobierców zalicza się również skarżący. Zatem rozważania organu odwoławczego w tej kwestii pozostają wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Złożony w dacie zameldowania formularz nie był wadliwy. Uchybieniem w dacie jego złożenia mógł być co najwyżej brak przedłożenia do wglądu dokumentów potwierdzających tytuł prawny do lokalu. Jednakże to obowiązkiem organu meldunkowego jest zażądanie takich dokumentów. Dokonanie czynności zameldowania na podstawie prawidłowo wypełnionego formularza rodzi domniemanie, że przesłanki formalne zostały spełnione, a w szczególności, że osoba podlegająca zameldowaniu dopełniła obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów. Uchybieniem organu odwoławczego było zatem to, że przeprowadzone postępowanie dotyczyło badania tytułu prawnego do nieruchomości osoby potwierdzającej pobyt zameldowanego. Tymczasem, jak zauważa sam organ odwoławczy, postępowanie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy wszczyna się i prowadzi m.in. w sytuacji, kiedy wadliwie wypełniony został formularz zgłoszenia. W takiej sytuacji jednak nie tylko bada się prawidłowość formularza i prawdziwość zamieszczonych w nim danych, ale również istnienie bądź brak materialnoprawnych przesłanek zameldowania. W kontrolowanej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tej kwestii. W szczególności brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o zameldowanie. Organ w tym zakresie odsyła do odrębnego postępowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, poza rozstrzygnięciem w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej, winna była zawierać także rozstrzygnięcie w przedmiocie zameldowania. Rozstrzygnięcie to winno było zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania, w wyniku którego organ meldunkowy ustaliłby stan faktyczny dla celów ewidencyjnych. Obowiązkiem tego organu jest bowiem prowadzenie ewidencji. Zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Obecne brzmienie art. 9 ustawy jest wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 716) i prowadzi do wniosku, że zameldowanie nie daje tytułu prawnego do lokalu, jak również że samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie stwarza obowiązku zameldowania. Innymi słowy zameldowanie jest li tylko potwierdzeniem (rejestracją) stanu faktycznego polegającego na przebywaniu w określonym miejscu (pod określonym adresem). Brak natomiast potwierdzenia pobytu lub potwierdzenie przez osobę nieuprawnioną, tak jak dopatruje się tego organ odwoławczy w niniejszej sprawie, skutkować winno w okolicznościach ewentualnie uzasadniających anulowanie czynności, przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 47 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji postępowanie meldunkowe podlega takim samym rygorom jak każde postępowanie administracyjne prowadzone w trybie kpa. W szczególności wydanie decyzji w sprawie może nastąpić po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności tak prawnych jak i faktycznych. Tymczasem Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy pominął w swoich ustaleniach i decyzji okoliczności, które mogłyby uzasadniać zameldowanie na pobyt stały. Tym samym organ ten nie doprowadził do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o zameldowanie, co w ocenie Sądu skutkuje, iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przedstawione wyżej uchybienie organu odwoławczego dodatkowo przemawia zatem za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania - na zasadzie art. 200 p.p.s.a.