IV SA/Po 674/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi N. Sz. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz N. Sz. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta K. w dniu [...] marca 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wymeldowania M. Sz. z miejsca stałego zameldowania. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, iż od dnia [...] listopada 2008 r. przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w K. toczy się postępowanie o podział majątku wspólnego (pismo Sądu Rejonowego w Kaliszu z dnia [...] maja 2010 r. syg. akt [...]), w skład którego wchodzi także sporny lokal. Wobec powyższego w dniu [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące wymeldowania M. Sz. z miejsca stałego zameldowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w K. sprawy o podział majątku wspólnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lipca 2006 r. [...], WSA w Poznaniu z [...] stycznia 2008 r. III SA/Po [...]). Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła N. Sz. Wojewoda W. po rozpoznaniu powyższego zażalenia decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku [...] umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda W. powyższą decyzję uzasadnił tym, że w toczącym się postępowaniu o wymeldowanie z miejsca stałego zamieszkania M. Sz. w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy postępowanie zostało wszczęte z zachowaniem przepisu art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, póz. 993 z późn. zm.) organ gminy wydaje decyzję na wniosek strony lub z urzędu. Zdaniem organu II instancji w powyższej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu co jednoznacznie wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2010 r. Dalej Wojewoda uzasadnił, że w niniejszej sprawie podmiotem mającym w przedmiocie wymeldowania interes prawny, czyli stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest niewątpliwie osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją administracyjną czyli M. Sz. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania jest postępowaniem administracyjnym. Prowadzone jest według przepisów prawa administracyjnego. Ma na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym. Leży to niewątpliwie w interesie Państwa, a nie osób trzecich do których należy zaliczyć współwłaściciela spornego lokalu. Swojego interesu polegającego na usunięciu osoby z lokalu może on dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. W postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie nie może on występować na prawach strony. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego /strona/, którego przedmiotem jest wymeldowanie, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu a nie na wniosek. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie to jak wynika z akt sprawy zostało wszczęte z urzędu, a pismo p. N. Sz. z dnia [...] marca 2010 r. potraktowano jedynie jako informację pomocną do wszczęcia postępowania z urzędu (wyrobu NSA z dnia 19.01.2009 r. 6 II OSK 1802/07, WSA III SA/Po 11/09 z dnia 22.07.2009 r.). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze a takim jest niewątpliwie złożone zażalenie, kończy się umorzeniem postępowania odwoławczego, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce również wtedy, gdy organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie ( por. B.Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 2006 r. str. 615). W niniejszej sprawie zdaniem organu II instancji N. Sz. nie wykazała interesu prawnego, bowiem sprawa nie dotyczy wymeldowania z pobytu stałego jej, lecz innej osoby M. Sz., dlatego postępowanie należało umorzyć. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożyła N. Sz. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o : - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej uzasadniła, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych, postępowanie o wymeldowanie osoby z pobytu stałego może być wszczęte bądź na żądanie strony bądź z urzędu. W dniu 29 marca 2010 roku N. Sz. złożyła, stosownie do treści art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, wniosek o wymeldowanie jej byłego męża M. Sz., z uwagi na to, że od prawie [...] lat nie mieszka pod adresem, pod którym jest zameldowany. Z niewiadomych przyczyn organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu, choć nie polega to na prawdzie. Gdyby bowiem skarżąca nie złożyła stosownego wniosku, z pewnością postępowanie w sprawie nie zostałoby wszczęte. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i doktryną, organ winien traktować pisma składane przez zainteresowanych, stosownie do ich treści, a nie tytułu pisma. Niezależnie zatem od tytułu pisma złożonego przez skarżącą, winno ono być potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania, mając w szczególności na względzie jego treść, wykazującą interes prawny w żądaniu wymeldowania, a także załączone dokumenty, stanowiące dowody w sprawie. Z zaskarżonym postanowieniem Wojewody W. umarzającym postępowanie odwoławcze nie można się zgodzić. Skarżąca N. Sz. niewątpliwie składając wniosek o wymeldowanie byłego męża żądała podjęcia czynności prawnej przez Prezydenta Miasta K., ze względu na swój interes, szczegółowo wskazany w swym wniosku. Wojewoda W. błędnie przyjął, że stroną w postępowaniu o wymeldowanie jest jedynie M. Sz., gdyż to on ma interes prawny, albowiem jest osoba, co do wymeldowania której toczy się postępowania. Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić, albowiem przymiot strony M. Sz. nie wynika z jego interesu prawnego, lecz z obowiązku, którego nie dopełnił tj. z obowiązku wymeldowania się wynikającym z treści art. 15 ust. 11 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Na uwagę zasługuje również okoliczność, iż w przeciwieństwie do organu II instancji organ I instancji uznał skarżącą N. Sz. za stronę postępowania. Świadczy o tym fakt, iż Prezydent Miasta K., stosownie do treści art. 101 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po wydaniu postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania o wymeldowanie M. Sz., doręczył skarżącej N. Sz., jako stronie tego postępowania, treść powyższego postanowienia wraz z pouczeniem, że przysługuje jej jako stronie postępowania prawo złożenia zażalenia na postanowienie do Wojewody Wielkopolskiego w P. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty prawne i faktyczne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Wojewody W. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. -dalej "Kpa") stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, dotyczącej statusu N. Sz. w postępowaniu o wymeldowanie M. Sz. wyjaśnić należy, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Z tego też względu zawodne jest formułowanie kategorycznych stanowisk, odmawiających a limine, bez żadnych wyjątków, jednemu z małżonków interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wymeldowania drugiego współmałżonka ze stanowiącego przedmiot wspólnej własności lokalu. Sądowi znana jest ugruntowana linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą stroną postępowania o wymeldowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. podmiotem mającym w tej sprawie interes prawny, jest - co do zasady - wyłącznie osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują np. prawa do lokalu, ze względu na brak interesu prawnego nie mogą natomiast być uznawane za strony postępowania o wymeldowanie (por. wyroki NSA z 03.04.2009 r., sygn. akt II OSK 485/08, z dnia 19.01.2009 r, sygn. akt II OSK 1802/07 oraz z dnia 30.12.2008 r. II OSK 1680/07, www.nsa.gov.pl). Podkreślenia jednak wymaga, że – jednocześnie - w orzecznictwie NSA zauważa się, że interes prawny (o którym stanowi art. 28 k.p.a.) w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, może wynikać z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie (por. wyrok NSA z 14.12.2006 r., sygn. II OSK 106/06). Ocena interesu prawnego, każdorazowo powinna zatem uwzględniać okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Również zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zakładać a priori, że w każdej sprawie z zakresu ewidencji ludności, właściciel lokalu mieszkalnego nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zameldowania czy wymeldowania z danego lokalu określonej osoby. W świetle powyższego organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o zameldowanie bądź wymeldowanie osoby z lokalu mieszkalnego, powinien za każdym razem badać, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie właścicielowi tego lokalu statusu strony, ze względu na posiadany przez niego w danej sprawie interes prawny. Z uwzględnieniem powyższych wytycznych rozpatrywać należy również dopuszczalność podjęcia przez N. Sz. - działań inicjujących - dokonanie w ewidencji, rejestracji danych zgodnych ze stanem faktycznym - w wyjątkowej sytuacji - gdy jej małżonek nie zamieszkuje ze skarżącą we wspólnym mieszkaniu od [...]. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym wskazuje się, bowiem że interes prawny stanowi (...) również subiektywny, własny pogląd podmiotu zewnętrznego (obywatela) na to, że administracja publiczna powinna podjąć na jego rzecz jakieś działania, ale tym razem pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym prawie i z tego powodu jest przez to prawo chroniony. Natomiast w sprawie o wymeldowanie, interes prawny, wywodzony z prawa własności, może mieć np. właściciel lokalu, który podpisał umowę przedwstępną sprzedaży swojego lokalu (por. wyrok WSA z 20.05.2010 r., sygn. IV SA/Po 6/10). W doktrynie przyjmuje się stroną w rozumieniu art. 28 Kpa "będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 Kpa lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 238). Podstawową przesłanką definiującą pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a więc przesłanką decydującą o uzyskaniu legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest "interes prawny". W doktrynie wskazuje się, iż "Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938 [cyt. za:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 231). Ponadto zauważyć należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z 17 września 1999 r. (IV SA 1285/98, niepubl.). Natomiast w wyroku z 26 października 1999 r. (IV SA 1693/97; LEX nr 48702) NSA stwierdził: "Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję". Zwrócić również należy uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego. Ponadto zauważyć należy, iż skarżącej jako współwłaścicielowi własnościowego prawa do lokalu na mocy art. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie czynności meldunkowej. Przepisy te nakładają na właściciela nieruchomości lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu szczególne obowiązki, tj. obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu (art. 29 ust. 1 powołanej ustawy) oraz obowiązek zawiadomienia właściwego organu gminy o stałym lub czasowym pobycie innej osoby w lokalu (pomieszczeniu) oraz o opuszczeniu przez nią tego lokalu (pomieszczenia), jeżeli osoba ta nie dopełniła obowiązku meldunkowego (art. 29 ust. 2). W wyroku z dnia 30 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (II SA/Wr 1282/2003, LexPolonica nr 2155092, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż w sprawie meldunkowej niewątpliwie interes prawny posiadają osoby, na których spoczywa zarówno obowiązek jak i uprawnienie zameldowania się w związku z pobytem czasowym lub stałym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem; dotyczy to także wymeldowania. Interes taki, występować może także po stronie właścicieli domów i lokali oraz innych podmiotów dysponujących tytułem prawnym do lokalu - a to wobec nałożenia na nich obowiązków określonych przepisem art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stosownie do art. 30 ustawy o ewidencji ludności właściciel domu jest obowiązany zawiadomić właściwy organ wymieniony w art. 11 ust. 1 o niedopełnieniu obowiązku zameldowania lub wymeldowania się przez osobę przebywającą w tym domu. Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ oraz reprezentowanego przez sądy administracyjne w wskazanych przez organ orzeczeniach, iż właściciel nieruchomości ma wyłącznie interes faktyczny, a nie ma interesu prawnego w sprawie meldunkowej. Sąd nie podważa stanowiska, że zameldowanie jest jedynie potwierdzeniem określonego faktu i ma wyłącznie ewidencyjny charakter, to jednakże w ocenie składu orzekającego powyższe stwierdzenie nie może prowadzić automatycznie do uznania, iż właściciel nieruchomości, któremu przysługują do niej określone prawa i na którym w związku z tym prawem spoczywają określone ustawą obowiązki nie ma interesu prawnego w sprawie meldunkowej. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 147 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jednolity Dz. U. z 2010, Nr 46, poz. 275zezm.) kto, będąc do tego obowiązany, nie zawiadamia właściwego organu o niedopełnieniu przez inną osobę ciążącego na niej obowiązku meldunkowego, podlega karze grzywny albo karze nagany. Wojewoda W. będąc związany niniejszym orzeczeniem, uzna, iż odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, a w dalszej kolejności organ administracji rozpoznając sprawę merytorycznie ustali czy zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 oraz 202 §2 ustawy p.p.s.a zasądzając od Wojewody W. na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).