II SA/Gl 1144/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. W., M. W. (W.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr IFXIV.7843.5.1.2024 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia 26 stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta M. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2023 poz. 682 z późn. zm., obecnie aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej w skrócie: "pr.b."), wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. i M. W. (dalej: "skarżący") z dnia 23 stycznia 2024r. w sprawie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5m³/dobę ze studnią chłonną (integralna część przydomowej oczyszczalni ścieków) na działkach nr [...] oraz nr [...] położonych w M. przy ul. [...]. W odwołaniu z dnia 5 lutego 2024 r. skarżący stwierdzili, że teren ten nie jest skanalizowany i w najbliższych latach nie ma planów rozbudowy sieci kanalizacyjnej mogącej odebrać ścieki z ich działek (por. pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. z dnia 8 listopada 2024 r.). Planowana przydomowa oczyszczalnia ścieków posiada wymagane atesty umożliwiające stosowanie takich urządzeń w sposób niezagrażający środowisku. Nadto, rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na koszt własny jest zupełnie nieopłacalna, a budowa szczelnego zbiornika na ścieki wiąże się z dużymi opłatami za regularny wywóz nieczystości. Wojewoda Śląski (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 pr.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonego uchwałą Rady Miasta w M. z dnia [...] r., nr [...] (dalej: "m.p.z.p."), wynika, że działki o numerach [...]i [...], w częściach objętych zgłoszeniem, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 8MN1 o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei, w rozdziale 2 ustaleń szczegółowych odnoszących się do całego obszaru objętego planem, w § 17 pkt 3 m.p.z.p., w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych i przemysłowych ustala się "zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków". Stąd też, organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw z uwagi na niezgodność zgłoszenia z ustaleniami m.p.z.p. Dopóki legalność m.p.z.p. jako aktu prawa miejscowego nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie, taki akt ma moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego. Pismem z dnia 24 lipca 2024 r. skarżący wnieśli skargę, w której zarzucili naruszenie: - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej w skrócie: "ustawa"), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wbrew treści tego przepisu, że realizacja budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niedopuszczalna z uwagi na zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków niezależnie od okoliczności, podczas gdy właściciele mogą wyposażyć nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków, jeśli brak jest możliwości jej przyłączenia do kanalizacji sanitarnej; - art. 87 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 17 pkt 3 m.p.z.p., poprzez pominięcie przez organy hierarchiczności aktów prawnych; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie zasady równości wobec prawa, gdy w analogicznej sprawie, tj. działki sąsiadującej z działkami skarżących w takim samym stanie faktycznym i prawnym organ II instancji rozstrzygnął sprawę odmiennie, uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie; - art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i wniesienie sprzeciwu, mimo iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie naruszała obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, w tym art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy; - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak rozważenia słusznego interesu obywatela, uchybiając tym samym zasadzie praworządności i prawdy obiektywnej, a to wiąże się z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; - art. 6 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, tj. zaniechanie kierowania się zasadami praworządności, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania jednolicie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b., poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i brak umorzenia postępowania w całości; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż zakwestionowane zapisy m.p.z.p. nie uzasadniały wniesienia sprzeciwu do zamiaru realizacji inwestycji zgłoszonej przez skarżących. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Złożyli również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: informacji Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Z. z dnia 22 stycznia 2023 r., w celu wykazania faktu, iż Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Z. nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego przez skarżących; pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w M. z dnia 8 listopada 2023 r.- w celu wykazania faktu, iż Zakład ten poinformował skarżących, iż dla ich działek o nr [...] i nr [...] nie ma możliwości odprowadzania ścieków bytowych do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej z powodu braku kanału sanitarnego w bezpośrednim otoczeniu działek; decyzji organu II instancji z dnia 17 sierpnia 2021 r., nr [...], w celu wykazania faktu, iż w analogicznej sprawie działki sąsiadującej z działkami skarżących, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, rozstrzygnął sprawę odmiennie, uchylając decyzję organu I instancji (wnoszącą sprzeciw) w całości i umarzając postępowanie organu I instancji w zakresie wniesionego sprzeciwu; prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 465/24, którym stwierdzono nieważność postanowień § 17 pkt 3 m.p.z.p. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, bowiem nie mógł pominąć przepisów m.p.z.p., obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący pismem z dnia 24 września 2024 r. podtrzymali prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontroli Sądu została poddana decyzja organu II instancji z dnia 26 czerwca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 stycznia 2024 r., w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy przez skarżących przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5m³/dobę ze studnią chłonną (integralna część przydomowej oczyszczalni ścieków), na działkach nr [...] oraz nr [...], położonych w M. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W konsekwencji nie można wywodzić zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych (także tych, które wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu, zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych), w przypadku gdy lokalizacja tych urządzeń, ich budowa i eksploatacja spełniają wymagania określone w przepisach odrębnych, czyli są ustawowo dopuszczalne. Sąd rozpoznając obecnie sprawę uznaje ograniczenie stosowania przywołanego przepisu szczególnego jako niezgodne z prawem i sprzeczne z regulacją wynikająca z aktu prawnego wyższego rzędu (ustawą). W tym kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 p.br. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 pr.b. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Nie ulega wątpliwości, że aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych również zasady proporcjonalności. Zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, dalej w skrócie: "k.c.") stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, zatem prawo własności ograniczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Takie ograniczenia prawa własności ustawodawca przewidział w przepisach u.p.z.p. (art. 4 i art. 6). Stosownie do art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z kolei, art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, w tym przypadku przepisy u.p.z.p. Akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza również, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy podkreślić, iż stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1016/19). Również kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie (por. wyroki NSA z dnia: 16 grudnia 2020r. sygn. akt II OSK 2614/20 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1804/19). Budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. W konsekwencji wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 874/24). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a,. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności; rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (§ 2). W przedmiotowej sprawie organ II instancji w dniu 26 czerwca 2024 r., wydając zaskarżoną decyzję, powinien uwzględnić ogłoszony w dniu 19 czerwca 2024 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 465/24, bowiem dotyczył stwierdzenia nieważność części postanowień aktu prawa miejscowego, tj. § 17 ust. 3 m.p.z.p. Wyrok obowiązywał od chwili jego ogłoszenia, a stał się prawomocny z dniem 13 sierpnia 2024 r. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (§ 1), jednakże zacytowanego przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (§ 2). W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ II instancji jest organem nadzoru nad działalnością gminną i dokonuje go na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz otrzymuje z urzędu wszystkie wyroki Sądu, dotyczące aktów prawa miejscowego (por. między innymi: art. 61-62 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 190, oraz art. 85-101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465). Również z tego powodu organ II instancji mógł skorzystać z uprawnień autokontrolnych, wynikających z art. 54 § 1 i 3 p.p.s.a. (por. art. 144 i art. 152 p.p.s.a.). Jeszcze raz należy podkreślić, że nie można wywodzić zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych (także tych, które wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu), w przypadku gdy lokalizacja tych urządzeń, ich budowa i eksploatacja spełniają wymagania określone w przepisach odrębnych, czyli są ustawowo dopuszczalne. Przyjdzie zauważyć, że z pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. z dnia 8 listopada 2023 r. wynika, że dla przedmiotowych działek skarżących nie mają możliwości odprowadzania ścieków bytowych do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, z powodu braku kanału sanitarnego w bezpośrednim otoczeniu. Nadto, z przedłożonej przez skarżących kopii decyzji z dnia 17 sierpnia 2021 r. wynika, że dla działki położonej w bliskim sąsiedztwie organ II instancji umorzył postępowanie w zakresie sprzeciwu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto, dopuściły się również naruszenia przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, w szczególności organ I instancji winien przyjąć, że nie zaistniała konieczność wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy przez skarżących przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m³/dobę wraz ze studnią chłonną. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na ich wysokość składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł., opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz opłata skarbowa w kwocie 34 zł. (pkt 2 sentencji). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.